北京市農業節水灌溉設施管理淺析

單 軍，李黔湘 ，彭莉莉

（1.北京市郊區水務事務中心，100195，北京；2.北京市懷柔區水務局，101400，懷柔）

北京是資源型重度缺水的特大城市，全市人均水資源量不足100 m3，遠遠低于世界公認的1 000 m3的缺水下線。為了節約用水，提高用水效率，北京以公共財政投入為主，建設了大量的農業節水灌溉工程，這些工程設施投入運行后，在一定程度上促進了北京市節水型、現代化農業的建設和發展，并提高了北京市水資源的利用效率。但農業節水灌溉設施管理也存在較多問題，影響了農業節水灌溉工程的持續、良性運行。針對農業節水灌溉設施管理還存在運行管理機制不健全、管理經費投入不足、日常管理專業化水平低等問題，本文提出了對策與建議。

一、農業節水灌溉設施管理現狀

1.農業節水灌溉設施情況

北京市農業節水灌溉以地下水為主要水源，節水灌溉設施主要指機井水源及配套設施、地下輸水管網及田間配水設施等。北京市現有灌溉面積23.2萬hm2，節水灌溉面積達到20.3萬hm2，占灌溉面積的88%，其中：低壓管道輸水灌溉面積13.1萬hm2，噴灌面積4萬hm2，微灌面積 1.1萬hm2，渠道防滲灌溉面積2.1萬hm2。全市共有農業灌溉機井及配套設施32 586套，井房6321座，地下輸水管網2.2萬km。

2.設施管理主體情況

通過調查，北京市農業節水灌溉設施的管理主體有5種模式。

①村委會管理模式：不論農業節水灌溉設施產權是否正式移交給村委會，農業節水灌溉設施的日常管理、運行、維護及費用均由村委會承擔。

②村農民用水者協會管理模式：農業節水灌溉設施的日常管理、運行、維護均由村農民用水者協會承擔。由于協會和村委會多數是一套人馬，實際上，協會的工作開展主要依托村委會，因此，農業節水灌溉設施的管理、運行、維護及費用，最終還是由村委會承擔。

③專業合作社管理模式：在農業節水灌溉設施移交給專業合作社后，專業合作社獨立使用租賃地塊內的農業節水灌溉設施，由其負責農業節水灌溉設施的日常運行、管理，并承擔維護所需資金，體現“誰使用，誰管理”的原則。

④農業公司或種植大戶管理模式：通常是在土地流轉后，農業節水灌溉設施一并隨土地進行流轉，將使用權和管理責任一同落實到農業公司或種植大戶，由農業公司或種植大戶自行負責農業節水灌溉設施的日常管理，體現了“誰使用，誰管理”的原則。

⑤村股份經濟合作社管理模式：村股份經濟合作社吸收全體村民入社，并對全村或部分土地進行集中統一管理和規?；?、產業化經營。農業節水灌溉設施產權歸村委會，使用權移交給合作社。合作社聘請專人對村內節水設施統一進行管理和維護。農業節水灌溉設施維修、保養、更新改造以及管理人員報酬等所需資金均由合作社負擔，體現了“誰使用，誰管理”的原則。

通過對不同管理模式的優勢和劣勢進行對比（見表1），農業專業合作社、村股份經濟合作社和公司或種植養殖業大戶三種管理模式都體現了“誰使用，誰管理”的原則，并保障了設施運行維護所需資金的投入，初步實現了相對的專人、專業化管理，效果相對另外兩種管理模式較好。

3.農業節水灌溉設施運行情況

目前，機井水源及配套設施、地下輸水管網運行基本正常，但是由于機井成井時間長、地下水水位下降、管網老化等原因，每年都需要對一部分水源機井及地下管網進行更新；田間低壓管道灌溉和大田半固定式噴灌設施整體運行良好，由于倒茬、種植結構調整及產出效益等原因，田間微灌設施存在少數閑置現象。由于維護資金不足，部分節水灌溉設施出現老化及帶病運行現象。

4.管理制度建設情況

①組織建設方面：2006年以來，北京市成立了3 927個村級用水協會，選拔了10 800名村管水員，初步形成了市水務局—區縣水務局—基層水務站—村級農民用水者協會及管水員隊伍的四級管理體系，為農業節水灌溉設施管理提供了有力保障。

②制度建設方面：區縣級層面上，只有3個區縣出臺了農業節水灌溉設施運行管理規定或管理辦法，但是部分內容較為籠統，可操作性不強。如平谷區運行管理制度規定“要編制用水計劃，細分到戶，實行總量控制”，在實際操作中執行難度很大。鄉鎮級層面上，僅有7個鄉鎮制定了農業節水灌溉設施運行管理制度，制度內容同樣存在不全面、不具體的問題，實際中也沒有完全執行。村級層面上，絕大多數村委會沒有制定運行管理制度。

表1 五種不同的管護模式優勢、劣勢對比

③經費籌措方面：一是由村委會承擔設施維修養護的全部費用；二是種植養殖業大戶承擔設施維修養護的全部費用；三是村委會通過向村民收取少量的設施維修養護費，剩余部分由村委會承擔；四是部分區縣從財政申請部分設施維修養護資金，剩余部分由村委會承擔。

二、存在的問題

1.長效運行管理機制尚不健全

農業節水灌溉設施建設質量控制機制、設施資產管理機制、農業生產用水收費機制、技術服務和推廣機制、農業用水管理政策支持機制等還沒有完全建立起來，使得設施產權和管理主體不明確，維護資金籌措困難，管理責任落實粗放，技術服務和監管不到位，從而造成設施運行和管理水平不高。

2.節水灌溉設施管理經費不足

市級尚未建立穩定的農業節水灌溉設施維護投入政策；區縣和鄉鎮政府尚未建立穩定的農業節水灌溉設施維護投入政策和投入渠道，僅順義、房山兩區每年財政投入一定維護資金，但是具體維護使用標準不明確，有待進一步細化；在村級層面，由于農業生產用水主體是村民，而設施管理主體多數是村委會，村委會實際負責設施的維護支出，出多出少，都無形中增加了村集體的負擔，因此，村委會的投入也很少。

3.節水灌溉設施日常管理專業化水平低

北京市農業節水灌溉設施的日常管理專業化水平較低，沒有形成公司化經營、專業化技術服務公司參與的市場氛圍。村委會和農民用水者協會管理模式，其日常管理責任多數由本村管水員承擔，管理的好壞主要取決于管水員的水平和態度。其他3種管理模式，也有依托管水員進行管理的，部分園區由專業技術人員管理，而這些管理人員并不具備農業節水管理專業技術背景，管理好壞主要取決于專業人員的工作經驗積累。

三、建 議

1.完善“先建機制、后建工程”的農業節水灌溉設施建設管理機制

一是建設多元化的農業節水灌溉設施建設投入機制，打破全部由政府投入的局面，讓收益人參與投入，提高設施后期運行管理的積極性；二是建立設施產權管理機制，明確工程產權、管理權及責任主體，實現“誰使用，誰管理”的管理模式；三是制定農業節水灌溉設施日常運行管理績效考核辦法或標準，強化后期監督考核；四是制定農業節水灌溉設施折舊標準、維護投入標準等，從項目建設、產權歸屬、管理責任落實、管理標準、考核標準等全方位明確權責利，以提高管理水平，確保設施正常運行。

2.培育專業化服務技術市場，實現設施專業化維護管理

依據“誰受益，誰維護”原則，逐步建立農業節水灌溉設施收益人負責設施日常管理的模式，在專業合作社和農業公司等管理模式的基礎上，重點培育公司化經營、專業化服務技術市場，引導、鼓勵和支持專業技術服務組織參與，形成以市場為導向的設施管理機制。

3.建立收費機制和設施維護資金保障政策

建立科學合理的水價制度。按照“補償成本、公平負擔”的原則，科學合理確定農業生產用水收費制度，實行終端水價、一戶一卡的管理模式，逐步實現設施維護資金的收取，確保設施得到及時維護。同時，根據農業節水灌溉設施管理主體的差異，制定差異化的設施維護資金補助政策，根據設施日常維護及發揮的效益，政府對設施維護資金進行補貼，調動管理主體日常管理經費投入的積極性，保障設施的日常維護。

4.建立健全考核評價機制

應建立不同層級的農業節水灌溉設施運行管理獎罰機制，結合用水總量控制和定額管理的要求，從設施建設、設施日常管理、設施后期維護、設施維護資金投入、設施作用發揮、用水高效管理等方面統籌考慮，建立市、區（縣）、鎮、村四級考核評價體系，實行逐級考核評價，整體推進農業節水設施的管理水平。

[1]楊進懷，崔彩林.北京市郊區節水型農村建設探討[J].中國水利，2005（15）.

[2]唐麗，單軍.北京市基層水務管理淺析[J].中國農村水利水電，2009（9）.