社會公平治理理念下的公民不服從心態

覃輝

社會公平治理理念下的公民不服從心態

覃輝

我國正處于社會轉型時期，由于利益格局的調整、國家治理體制的轉換、社會新舊事物的變化、人群需求的變化，加之我國傳統文化與外來文化的激烈碰撞，給社會治理調整帶來挑戰。在社會治理結構調整過程中，逐步對不同的社會群體進行角色定位，帶來不同的社會效應，在原有社會格局中獲取利益的群體或因現行格局得到不同對待的群體，均會對社會治理下的政府或公共機構產生不服從。公民不服從指的是一種公開的、非暴力的、既是按照公民個體良心的又是政治性的對抗法律的行為，其目的通常是為了使國家的法律或政策發生一種改變。（杜剛建：《當代國外兵役制面臨的新問題》，載于許崇德主編：《憲法與民主政治》，中國檢察出版社1994年版，第222頁。）公民不服從最早源自于美國作家H.D.梭羅在《論政治不服從的義務》一文提出的“政治不服從”，并提出公民政治不服從是國家政治生活中一個較為常見的現象。由于社會群眾不服從的對象大多指向于政府或公共機構，直接表現為對國家現行治理的不同意見，對政治的不服從直接內容反映社會生活的各方面，經過不同的國家區域、社會形態演變，政治不服從逐漸被社會不服從取代，集中變現為社會群體因不同意愿對國家治理結構下的不滿心態與行動。公民不服從有兩種表現形態，一種是不服從心態，另一種是公開的、非暴力的不服從行動。公民不服從心態表現為對社會現象的公開的語言評判，大多數情形源自于不同的社會群體中某個個體在現實生活中面臨的問題，從該個體內心出發僅依據其自我良心發散出的一種價值評判結論，系一種言論評判，例如公開討論批判某種社會治理現象。公民不服從行動源自于其不服從心態，采取政治罷工、游行示威、集會請愿、輿論批判、群眾上訪等激進行為，實質是公正自我認為其行使言語評判手段無法達到其自我確定的關于某種社會現象的結果，需要無限擴大該社會現象的影響面、知曉度，采取特殊手段期預社會其他群體給予回應。我國社會轉型時期繼續解決的問題均在公民不服從下表現出時代需要的急迫性，若無法實現社會的良好轉型，排解公民不服從形態乃至相關行為，形成社會治理的良好狀態，該不服從心態將會對社會的繼續發展產生不良影響。

一、實證調查：從一則實例展開的實證調查說起

調查背景：西部某直轄市相鄰的兩個區縣即A區與B縣，兩地的交通客運問題一直系圍繞兩地人群往來的重點話題，涉及客運公司大客車、出租車、非法小轎車客運不同主體。兩地的往來涉及國道和高速路不同路線，因兩地相距約50公里，人口流通頻繁，對客運的需求量大，不同群體需要、合法與非法的爭辯、道路行政管理等諸多問題，同時涉及兩地對相連道路的分段管理，行政行為的不同規制，使相關問題不斷矛盾化，產生不同的爭論，已經影響到社會的良好治理。

一則實例引發的思考：2013年五一節最后一天，筆者從A 區乘坐客運公司大客車前往B縣，因客運公司大客車篤定路線系走高速公路，節假日面臨道路安全檢查，大客車上高速路均需接受道路交通管理行政部門的特別安全檢查，常規檢查完畢檢查人員允許大客車上高速公路后，駕駛該大客車的駕駛員立即說了一句話：“這些行政機關人員只會檢查我們這些規規矩矩的人，對那些非法路徑國道和高速公路的出租車和非法載客小車就是不查，我們這些在客運公司線路上的客車是非常規矩的，最容易發生事故的還是那些非法跑客運的出租車和小轎車?！痹撛捔⒓匆l部分乘車人對兩地交通問題的議論，認為政府該管的不管、不該管使勁管。隨即該駕駛員很自然說了一句“說什么都是白說，社會的不公平才會形成現在這么多問題”。車輛到站后筆者與該駕駛員進行了交談，明確告知其筆者希望對其提到的社會不公正在該地客運中的表現進行法治調研，該駕駛員表示給予支持，建議對該問題進行調查，并實際訪談相關人員，才能對客運問題進行客觀真實反映，并希望司法工作人員從社會法治治理角度分析問題，以A區與B縣客運問題為契機能夠對社會的公平發展起到一定的作用。

實地調查及資料匯總：為更加客觀真實反映AB兩地客運現狀，筆者耗用一個月時間實地乘坐AB兩地不同的客運方式，并對不同的經營主體進行實地訪談，形成調研基礎材料。AB兩地的路線現狀：AB兩地現存兩條不同的交通網，一條是國道公路，一條是高速公路，因地處西南大山地區，兩條公路沒有大范圍改道，從地圖上查閱與實地考證大致并行排列，兩條線路的路程大致相等。AB兩地的客運現狀：一是合法的客運公司大客車，客運公司大客車納入道路行政管理機構的規范運輸線路，只能走高速公路路線，且即使是下高速公路進入AB兩地城區，不能隨意上下客人，只能進入汽車客運站后才能上下客人。二是非法的出租車與私人小轎車，由于出租車與私人小轎車的靈活性，由乘客自行選擇走高速公路或國道公路，兩者的差距在于選擇走高速公路需要多收取過路費，一般情況下非法的出租車與私人小轎車均會選擇走國道公路，乘客的路費與乘坐汽車公司大客車的車費相差不大，且上下車比較靈活，乘客可以選擇兩地城區的任何位置上下車。AB兩地客運管理現狀：由于汽車公司由原國營汽車公司改制而成立，其運營路線均納入到道路交通行政部門管理范圍，運營路線、工作人員素質、客車安全標準等均得到相關行政部門的規范化管理。由于兩地相距較近，AB兩地均位于長江黃金水道經濟帶，商業流通量大，導致兩地的客運量激增，現有的汽車公司大客車運輸的不靈活性，部分人員選擇方便快捷的出租車和非法私人小轎車，而非法出租車特別是非法私人小轎車客運管理難度大，安全系數低，同時市場的“剛性”需求原因所致，該種非法經營行為多次禁止均為達到理想效果。

不公平的現實爭論：一是客運資源的不公平運用狀態。以B縣的出租車為例，截至2013年該縣共有出租車150輛，即該項車輛管理部門允許市場運營的出租車指標只有150輛，而長期經營AB縣之間客運的出租車只有30輛，其余均在B縣城區載客運營。作為市場主體經營的個人無法直接爭取到政府投放的出租車指標，行政機關將指標直接投放給出租車公司，再由公司自行決定該指標的經營模式，最近5年投放的指標均被出租車公司占有，作為個人只能從公司以租用的形式經營出租車生意，每天有實際經營的個人向公司繳納“板板錢”。（“板板錢”：出租車經營個體沒有該車的所有權及運行指標，兩者均由出租車公司擁有，經營個體從公司租用車輛運營，每天向公司上交的費用。）上述情形下形成了三種不合理狀況：第一種是擁有政府指標的出租車公司無償享用了無法擁有指標的出租車實際經營個體的勞動收入；第二種是無法租用出租車的個體，為了享用出租車經營的市場利益，只能突破現行法治規范從事非法的私車客運；第三種是從事合法經營的汽車公司客車客運和出租車客運受到非法市場經營群體的沖擊，合法的經營因受到市場和行政手段干預制約，非法的私人小轎車客運必定帶來對合法規制下運行的市場資源與利益調整的沖擊，間接損害合法經營的市場利益。二是行政行為規制下社會發展現實效果的不合理現象。法治社會規范下市場經濟，必需發揮“看得見”與“看不見”兩只手的共同作用，只是在不同的社會發展時期對兩只手做出的強弱程度不同的取舍，但無論什么情況均需要發揮以行政行為規制為手段的“看得見”這只手的作用，并形成短時間內調整社會發展的現實效果。因行政行為針對的不同主體和不同的規制內容，對同一行業或涉及多向內容的同一現象的調整，往往會形成不同的規制效果，甚至會產生調整手段與現實效果的不合理想象，用通俗的話就是“不管他為什么要管我”“那樣管他為什么這樣管我”“政府允許他做為什么不允許我做”“我們縣是這樣管理為什么其他區縣是那樣管理”等社會人群的直接評價。AB兩地的客運中，因行政行為對社會發展規制的不合理現象的出現，一方面導致國家政府信任的不斷喪失，另一方面導致公民對社會發展環境下國家法律法規以及政策規制的不服從現狀，總會沖破法治社會的規范尋求社會利益的不合理獲取。三是部分社會群體漠視不公平的社會現象甚至認為其雖不公平但具有存在的合理性，且選擇性適用該不公平的市場行為。AB兩地客運存在的不公平亂局中，作為服務主體的乘客負有決定性的社會發展責任，實際生活中不但漠視非法運輸甚至會棄用合法的交通工具出行選擇非法的客運方式，特殊情況下包庇非法客運駕駛員逃避交通管理行政部門的檢查。因乘車費用相差不大即成本相等，且非法小轎車客運上下地點、乘車時間的靈活性，部分乘客直接選擇非法的小轎車來往于AB兩地。遭遇交通管理行政部門對非法小轎車檢查時，為了達到盡快到達目的地讓車輛通過檢查，大多數乘客均會選擇包庇車主。作為在AB兩地合法經營的汽車公司客車與出租車群體，不約而同地形成了一種不公平不合理的市場現狀，出租車和非法小轎車客運只要不到汽車公司站臺強拉客人，汽車公司至今未發生舉報出租車和非法小轎車載客事情；而非法小轎車只要不妨礙出租車正常的載客，兩者各自經營自己的客人，目前狀態已經做到了“相安無事”，且時常會發生AB兩地的非法小轎車載客與出租車載客在AB兩地路途中相互交換乘客現象。

筆者的實證調查主要集中于AB兩地客運現狀存在亂象的客觀情況反映以及反思，以達到對客觀情況的準確解析，并對社會生活的現實環境分析形成該亂象原因。本文列舉的實例反映出社會發展環境存在的公民不服從心態，不服從心態產生的原因在社會發展對轉型時期社會治理的不公平因素的思考。不可否認，社會發展需要不同聲音乃至語言批判社會、過激行為推動社會，且需要發揮該種聲音、行為的作用才能找準社會治理的需求內容。但社會治理的最終目的是實現公民對社會治理機制的內心服從，自覺遵守社會治理機制下良好的社會規范，主動拒絕突破良好社會規范的社會發展的逆向行為。

二、追本溯源：社會治理角度下解析公民不服從心態

我國正處于社會發展關鍵時期，社會主義政治形態早已成為廣大人民群眾的共同認識，加之社會主義法律規范的不斷完善，具備條件和能力實現廣大人民群眾的要求。社會轉型時期，深度變革成為發展必然，亦不斷發揮改革開放的潛力，解決社會發展過程中出現的社會問題，伴隨改革開放的不斷加深，“經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化”等，社會的大幅度轉型必然涉及社會個別群體或行業利益結構，以解決社會先前發展過程中顯現的問題為主導的社會調整，新的體制和社會秩序尚未健全或完成，社會發展的公平達不到維護所有社會群體利益的程度，必然存在對部分群體利益的利益維護的盲區，尋求社會整體公平成為社會治理的必然要求。社會治理不能忽略不斷實現公平狀態過程中的盲區，正視未健全或不健全的新治理體制和社會秩序，特別系深度剖析社會治理背景下不公平因素導致的部分社會群體不服從心態或行為，在不斷完善、接受、適應過程中，消除部分社會群體的不服從心態或行為，才能最終實現社會公平治理的理想效果。

（一）從現實的不同社會表現角度定性公民不服從心態

公民不服從實質是每個公民對涉及到的具體社會問題的一種主觀上不服從的心理反應，個體反應通過一定的交集點匯集到一起就形成具有一定范圍邊界的社會群體現象。就現實的不同社會表現而言，公民不服從呈現三個不同層面，一是不同個體針對不同的社會問題（可能與己相關也可能與己無關）的主觀價值評價，具體變現為通過交談、聊天等方式的隨意性語言評價；二是具有一定范圍邊界的社會群體對特定社會問題的主觀心理確認，但該社會問題多數情況下涉及到該社會群體的每個個體自身利益，相反若未涉及其自身利益，其只存在“附和”性的參與群體，而不會與該社會群體評價形成一致；三是一旦社會群體的主觀價值確認得不到來自公權機關或公共機構的回應，就會將主觀心理活動堆積而形成社會群體行動，突破不服從心態的桎梏而上升而不服從行為。就公民不服從的指向性而言，處于社會利益格局調整下不同需求決定了公民不服從的指向不同，指向性不同決定了公權機關或公共機構主動回應的不同途徑即解決路徑。單個個體不服從的產生具有隨意性，決定了其指向性的不確定，可能指向于與自身利益相關的社會問題，也可能隨意評價其所見所聞的與自身利益無任何關聯的社會問題，往往帶有不滿情緒的批判思維。部分社會群體的不服從往往指向于具體的社會問題，其與參與的單個個體具有利益關系，無論是不服從心態還是不服從行為，均指向于具體的社會問題，且在該問題下會形成若干價值判斷。公民不服從心態無論怎樣發展均無法脫離社會環境，兩者的必然聯系決定公民不服從心態必需放置于其所處的社會環境進行解析，確立了公民不服從心態的定性系由社會因素引起的公民的社會行為產生的主觀心理活動，并通過語言、行動等方式表現出來。

（二）社會治理思維下公民不服從心態的產生原因解析

改革開放以來，社會利益結構的變化和社會成員不同訴求的復雜化、多樣化，社會發展系依托于社會生產力的不斷解放而逐步推進，眾多社會問題均需要伴隨社會進步才能得到解決，在此過程中，公民在特定時段對特定社會問題表現出的不服從系每個社會形態或各種社會形態進程中的必然現象。公民不服從心態產生的原因是多方面的，存在差異性，對于公民個體而言可以準確找尋到具體原因，但無法將該原因從個體提煉到社會整體。站在社會治理的宏觀高度分析，排除極端個體因素的干擾，我國新的社會治理機構急需實現社會的轉型，社會矛盾的集中涌現，公民不服從心態和行為的發生，產生原因亦逐漸清晰化，并能夠得到統一的認知。

一是公民對社會規范的突破。我國的社會發展一直延續了社會的普遍規范原則，一旦相應的規范體系形成，要求社會成員自覺按照“約定俗成”的規范決定自身行為，社會秩序原則上按照社會既成的規范運行。伴隨西方經濟思維的引入，對經濟利益的最大化追求，公民有意或無意間跨越社會規范尋求自身利益。一方面部分社會群體為了利益的高效性，超越社會規范的良性秩序，采用逾越社會規范“走近路”的方式以“拿到”實在的經濟價值為目的，例如非法運營的私家小轎車。另一方面部分社會群體基于自身利益的需要，間接利用他人逾越社會規范“走近路”形成的成果，不但予以排斥，從內心默然接受，例如默然選擇非法運的私家小轎車出行的乘客，包庇非法運營車主的行為。

二是收入分配和發展機會不均。公民對社會的評價直接來源于其對社會現象的感知，集中體現于法治環境下公平或不公平的主觀價值評判，該判斷直接決定對社會現狀的態度。收入分配和發展機會的不均，導致以經濟利益為導向的貧富差距持續拉大，2013年國家統計局公布的我國2003年至2012年基尼系數，十年間一直維持在0.4以上，2008年達到0.491的高點，此后逐步回落至2012年的0.474，但始終遠遠超過0.4的國際社會警戒線。市場經濟主要遵循生產要素分配、注重效率的收入差別狀態，加之社會區域、經濟領域以及公民個體之間的差異，發展機會和收入分配存在差距是必然的，但差距的過度拉大，公民的不滿情緒和不公平感就越強，就會對不同的社會現象產生憤怒，產生不服從的心理狀態。

三是對公權行為的不信任感。公權行為表現為依托國家權力或公共權力對社會治理采取的不針對特定人的公共行為，涉及特定公共范圍內的社會群體的利益。公權的產生來自于公民對公權組織的信任，公權行為能夠得到順暢運行依賴于公民對公權行為的信任。公民不服從心態或行動的心理基點在于對公權行為失去信任，主觀認為依靠公權行為無法滿足其利益要求，只能通過特別手段才能啟動其期待的公權行為以達到利益要求的目的。導致公民對公權行為失去信任的因素是多方面的，且需要長時間 “堆積”公權組織的違法違紀、不良行為，將這些行為進行總結，不難看出理論上的一直認知。一是公民的需求期望與公權行為效果的差距，集中表現為公民對國家、政府的發展期望得不到滿足的心理落差。改革開放以來，國家的美好藍圖規劃、公民美好前程的期望與公民現實生活之間的差距，導致公民無法完成期待公權行為能夠達到其預期目標，漸而久之就產生抵觸、不滿甚至對抗情緒或行為，即“人民根據經驗判斷行為能否導致某種結果及滿足某種需求的概率，是對目標的一種主觀估價；如果人民的期望不能如愿，就會產生不滿、緊張和抗拒等心理反映”。（蔣云根：《政治人的心理世界》，學林出版社2002年版，第94頁。）二是行使公權人員違背現行法治規范，突出表現為政府官員的腐敗行為。民意是政府執政的基礎，民意支持與否，直接決定政府能否執政。（郭志雷：《我國轉型時期憲政價值重塑背景下的公民不服從》，載于汪習根主編：《發展、人權與法治研究——發展困境與社會管理創新》，第363頁。）行使通過公民權力產生的人員，其違法違紀行為不斷踐踏現行法治規范，最嚴重的后果在于一個行為就會引起一個社會群體對公權行為的信任，甚至會立即喪失需要通過很多公權行為才能建立的公民信心。三是不完善的市場經濟競爭機制無法通過市場自身的力量消除公民的危機感即不安全感。社會誠信的缺失蔓延至對公權行為的否認，資源的不合理分配間接導致公民對公權行為掌握資源最終分配權利的不滿，不完善的市場經濟規制讓沒有掌握市場主動權的公民排斥已經取得市場主動權的社會群體。另外，我國傳統習俗對穩定生活的向往在市場經濟的沖擊下“支離破碎”，不同心理需求的公民形成新的人生矛盾心理，加之二元化資源起步條件限制導致部分公民心理狀態的失衡，當通過市場機制和自身原因無法化解的情況下，就會轉嫁與于對制定并實施市場機制的公權行為。

（三）辯證思維角度看待公民不服從心態的后果影響

從社會治理角度而言，重點看待的是公民不服從對社會發展帶來的后果影響，確認公民不服從表現出的具體訴求是否應該對現行社會治理機制進行調整。由于以群體事件為變現的公民不服從行為對社會良性秩序帶來的一定沖擊，以及傳統思維強調對社會的行政管理而忽略多公民權利的應然尊重，導致我國部分公權組織對公民不服從的偏激認知，缺乏辯證思維，始終認為公民不服從就是對現行法治規范的暴力沖擊，進而采取暴力手段治理，效果往往“適得其反”。社會發展離不開批判的聲音，需要公民不斷行使自身權利在法治規范的框架下提出完善性意見，社會發展離開了公民的異議聲音的推動，就會在一定時段內處于停滯狀態，無法應對新情況、新挑戰。運用唯物辯證法方法，在辯證思維角度準確定義公民不服從心態或行為，符合社會治理的抉擇要求。就不服從心態對社會治理的后果影響而言，一是停留于言論表達的對某種社會現象的價值判斷，二是將不服從心態隨意上升為沖破現行法治規范的行動。對于言論價值判斷，應尊重公民言論自由的天賦人權，給予公民充分表達言論的自由和途徑；作為社會執行的國家權力組織應積極回應公民言論的訴求，并及時在社會治理的現行規制中得到具體體現。對于不服從行動，應用現行法治規范進行價值判斷，能夠推動社會治理機制的調整或社會自身的良性發展，應運用社會自身調整的“內力”進行吸收；若隨意性對現行法治規范帶來負面的沖擊，甚至破壞以法治規范為主體的社會規范的框架邊界，應運用社會治理手段及時予以調整，維持現有的社會良性發展軌道。公民不服從心態不能一概否認，應依據特定時期、特定社會環境的社會治理的要求，辯證對待其對社會發展的后果影響，準確采用不同的社會治理措施。

三、對策建議：公民不服從心態對社會公平治理的路徑探索

社會治理的最終效應體現在公民對自身權利的現實感受，形成與公民對社會現象的心理反應，這種感受源自于公民對社會治理機制下的公平效果。社會治理是否體現公平直接決定了公民對自身權利保護的安全感，若權利得不到公平對待，公民不服從心態就會自然產生。通過解決社會現實中的公平問題來化解公民不服從心態的方式有很多，社會治理具體措施會有差異，但均會體現相同性。從宏觀層面上而言，亦不可能對某個具體的社會現象反映出的公平治理單個措施進行確認，而應以社會治理的宏觀層面思考社會公平治理行為，實質要求的是一種理論性思維。突出某一方面為主體內容的宏觀構建也無法提出社會公平治理的完善性意見，更無法形成統一的可據操作性的社會公平治理機制，需要從社會發展角度，函括社會治理各方面需求內容進行思索，創新社會管理，才能形成科學合理的社會公平治理局面，用主動的社會治理機制化解公民不服從心態。

（一）立體化構建誠信社會

“信而公、公而信”，誠信與公平存在相輔相成的關系，社會公平建立的基礎在于社會個體與個體、群體與群體、個體與群體之間的誠信關系，相信對方才能建立基本的信任，存在信任才能認可相互間的公平關系與理念。只靠公民自身形成的誠信力量是無法完成的，因公民自身誠信的微弱，加之受到其他因素的負面影響，容易在短時間內拋棄或采取不誠信行為帶動其他公民的誠信觀念。依托于市場經濟發展的需要，注重公民在參與市場經濟獲取利益的要求，通過社會治理維護公民的權利，立體化構建政務、司法、商務、金融、個體誠信為內容的社會誠信。以政府誠信為內容的政務誠信，間接體現政府行為的公信度，摒除因政府行為的不誠信引發的公民集體抵制公權組織的狀態，并發揮公權組織在社會治理機制下的誠信引導效應。司法公信體現于法治規范的效力確認，是對社會規范的法律強制保障，堵住公民超越法規規定的不誠信行為。商務誠信突出對公民個體之間市場行為的規制，源自于公民個體自身散發出的誠信思維和行為，用公民個體誠信的市場行為構建市場交易的誠信運行態勢。金融誠信強調對公民的市場經濟體制獲取利益的誠信保障，公民權利的保障最終體現于對公民通過合法手段獲取利益的保障。個體誠信實質系公民個體的自身修養，是對社會誠信內容的內部完善，需要公民個體依據具體的公民行為進行提升。建立政務、司法、商務、金融、個體誠信為內容的立體化社會誠信，根據不同區域的社會治理需要構建相關機制制度，發揮五體內容的相互銜接，構建誠信社會。

（二）合理分配社會資源

社會資源的合理分配體現于合理的收入分配與社會發展機會，是社會治理機制下對公民個體的公平尊重。社會資源的合理分配不是平均分配，我國社會發展的地域差距、行業差異以及追求不同的發展效果，決定了不同社會資源的分配不可能準許平均分配原則，且平均分配也不符合我國現階段發展的實際情況。社會資源的合理分配首先體現于政府掌握資源的公開、透明、平等對待要求下的分配。我國行政管理的傳統思維固化了行政機關對社會的強制管理角色，但伴隨社會發展需要逐漸轉變為服務型政府，部分社會資源逐步退出行政機關的管理，放歸于現行社會規范的自行約定。政府對部分社會資源未放或未全放的狀態下，政府直接或間接決定了該社會資源進入社會的渠道，從而決定了部分公民因自身條件的限制無法獲取，而該條件不是公民自身能夠決定，而是因政府的強制規范方式的不同而引發，無法獲取資源的公民定會產生不服從心態。政府將能夠放歸于社會約束的社會資源放歸與社會，讓公民能夠依據自身的條件而獲取，即時因公民自身原因無法獲取，其亦會認為該社會約束體現了公平規制；無法放歸于社會約束的社會資源，針對于社會公民制定公平獲取的機制制度，允許公民自由參與，亦體現社會公平治理。破除特殊人群的觀念與做法，只存在于特種行業，而不應針對公民自身條件設定特殊規定，排除公民對公權行為社會治理機制的合理懷疑，用看得見的方式讓公民感受到社會公平。

（三）形式公平與實質公平的法律化

公民對公平的要求與愿望體現于公平的法律化，即在其權利得到不公平對待時能夠得到救濟，這種救濟愿望不只是司法救濟，包括行政救濟、公共機構救濟等。我國社會已經走過了讓部分人或部分行業享受優越的起點條件得到率先發展的時期，改革開放的深入推進要求所有公民或行業均能夠融入到社會發展的大范圍中得到同等的發展機會，要求新的社會治理模式應排除強調特殊政策因素影響而形成差別化對待需要法律確認社會發展的形式公平與實質公平的同等重要性。一是起點公平。這里的起點界定為每項社會治理行為介入公民生活或社會事務的開始點，起點公平注重公民在參與社會治理的事務是介入時的公平對待，要求形式上具有公平對待的制度規范，更要求實體上對具有相同條件公民的相同對待。例如窮人與富人孩子的教育問題，如果只在法律上確認孩子的教育一律平等，而不給窮人的孩子提供充足的條件，且將優越的教學條件均提供給富人的孩子，就失去了教育的同等對待，雖然表面上實現了形式公平，但實質上未實現實質公正。二是行政行為的程序化、公開化、實體化。以公民關心的行政執法為主體的行政行為，決定社會治理的行動方向與社會指引，要求行政行為得到公民的感知與認可，才能實現社會治理的良性運轉。實體化要求所有行政行為具有一定的機制制度運行，例如行政處罰需要明確被處罰人主張自己權利的途徑。公開化要求行政行為經得起社會法治規范的檢驗，符合社會治理機制下的法律規范，即不違法違紀適用行政權、不濫用行政權等。實體化要求行政行為具有實體內容，防止使用行政權的懶散行為，將公民權利“束之高閣”。三是司法公平。司法是公民權利的最后保障，是社會公平治理的最后防線。實現立法的公平，公平確認公民應該享有的權利。實現司法裁判的公平，對公民公平適應司法程序，實體處理能夠得到公平法治理念的驗證。形式公平讓公民具備公平參與社會治理的途徑，實質公平讓公民能夠享受到實體權利，社會公平治理機制上兩者缺一不可，兩者并重才能保證社會公平治理的良性運行，才能合理引導規制公民不服從心態?！?/p>

（覃輝，重慶市云陽縣人民法院。）