風險評估中的民眾參與和法律需求

“十二五”期間，上海市民政局面對防災減災工作面臨的新形勢、新挑戰，按照建設現代民政的新要求，進一步轉化思路，調整重點，在社區防災減災方面，尤其是在社區風險評估領域，進行了一系列的理論研究和實踐探索。

一、背景介紹

風險評估是災害管理工作的起點，是防災減災重要的基礎性工作，是實現災害管理“關口前移”的重要手段。上海是一個特大型城市，自然災害雖然不多，但隨著全球氣候變化、經濟快速發展和城市化進程加快，城市減災工作更加迫切和日益繁重。風險評估就是在災前摸清社區存在的可能轉化為災害的風險隱患，早規避、早預防、早準備，以最大限度地減輕災害損失，提高防災減災工作的實效。

二、建立評估模型，確保評估結果的科學性

2009年，上海市民政局與復旦大學城市公共安全研究中心共同成立專項課題組，著手研究推動本市風險評估工作。調研發現，在社區層面開展風險評估工作不僅能有效整合社會資源，而且有利于實現民眾的廣泛參與。課題組最后決定以社區為單位，以綜合風險為對象，以承災體脆弱性評估和致災因子致險程度評估為內容，探索建立上海市社區綜合風險評估模型。上海市社區綜合風險評估模型主要由兩部分組成，即承災體脆弱性評估和致災因子致險程度評估。其中承災體脆弱性主要從承載體的物理暴露性、應對外部打擊的固有敏感性以及與承災體相伴而生的人類抗（防）風險的能力等方面考慮，對社區的物理脆弱性、社會脆弱性和環境脆弱性三方面進行科學評估。災害致險程度的綜合評估主要從強度和概率兩個尺度，對四大類（自然災害、事故災難、公共衛生事件、公共安全事件）共14項致災因子（農村16項）的致險程度進行評估。以此為基礎，模型建立一個四級指標體系，通過專家咨詢的層次分析法，對每一級中的每一個指標都賦予權重，通過加權平均的方法獲得該社區的綜合風險。

基于模型，課題組進一步探索并形成了規范的評估流程，分為前期準備、現場活動和后期分析三大環節，并對每一個環節都制定了規范化的實施細則，確保每一項內容都能按流程和細則順利開展并達到預期的效果。每一個社區需在前期進行民眾動員和基礎數據收集；隨后在專業人員的指導下完成包含街（鎮）各相關部門協調會、基礎知識培訓、致災因子評估、風險集計、社區風險實地勘察與確認、風險地圖繪制、總結等七項內容的風險評估工作；最終由專業團隊對整個過程進行匯總分析，形成社區風險評估報告和社區風險地圖。

2013年，課題組繼續深化研究，借助地理信息系統，規范了社區風險評估數據的采集和顯示，形成了一套將社區風險地圖呈現在地理信息系統上的標準化方法，進一步提升了社區風險評估數據的利用率。

三、形成合作模式，確保評估過程的規范性

考慮到社區風險評估不僅強調民眾的參與性，而且具有較強的專業性，而社會組織專業知識的缺乏會直接影響社區風險評估的成效。經過多年的探索，目前已經基本形成了“政府部門統籌協調，高校專家專業指導，社會組織具體實施，社區居民廣泛參與”的“多元參與的社區風險評估實踐模式”。

在這個模式中，市、區、街（鎮）三級民政部門主要承擔資源協調和部門間的溝通工作；復旦大學專家團隊主要對社會組織提供培訓，對現場活動進行督導并對風險評估獲得的數據和材料進行評估分析；社會組織負責在社區內具體組織開展風險評估各項活動；社區居民作為風險評估的主體廣泛參與各項活動，評估社區風險。

隨著“多元參與的社區風險評估實踐模式”的逐步推廣和對社會組織開展社區風險評估培訓的日趨成熟，參與該項工作的社會組織也逐年增多。2012年僅有“上海音速青年志愿服務中心”一家社會組織參與，2013年增加了“松江區愛心助困志愿者協會”，2014年 “上海聯合減災與應急管理促進中心”也加入到社區風險評估的隊伍中來。

四、各類成果凸顯，體現評估工作的有效性

截至目前，全市共完成了151個街（鎮）的社區風險評估工作，并將在2015年完成余下街（鎮）的社區風險評估工作。通過社區風險評估項目，基層社區在專業人員的指導下，對本社區的風險進行了識別和分析，對社區安全有了更深的理解和認識，社區的主動性和參與性有了一定的提升。部分街（鎮）在完成整體的社區風險評估后，或利用學習到的方法對各居委會開展風險評估和風險地圖繪制；或針對評估出的影響較大的火災風險邀請社會組織開展火災應對培訓和疏散演練；或落實風險評估報告中提出的建議，對危險源進行整治，加強宣傳。為全市整體推動而逐步形成完善的“多元參與的社區風險評估實踐模式”，搭建了政府、研究機構、社會組織、社區的合作平臺，創新了社區綜合減災模式。讓政府的社區減災工作有了更好的抓手和載體，讓研究機構的研究成果能為社會發展提供動力，讓社會組織利用專業所長積極參與社會治理，讓社區的安全意識和應對能力得到長足的提升。

2013 年，“上海社區風險評估體系研究”獲得上海市決策咨詢研究成果一等獎。2014年，“上海社區風險評估體系研究”獲上海市科技進步獎三等獎。民政部在了解上海社區風險評估項目開展的具體情況后，推薦上海參與亞洲社區綜合減災合作項目。課題組根據項目要求，結合社區風險評估在本市社區開展的具體情況，完成了《社區災害風險評估指南及應用案例》。上海社區風險評估項目的整體開展為進一步規范化地開展社區綜合減災提供了堅實的基礎。依托社區風險評估，市民政局開展了《城鎮社區防災減災指南》的編制工作，2015年5月12日，該指南作為上海市地方標準正式發布。

五、評估存在風險，項目運作急需法律保護

（一）評估結果存在被誤讀、誤用的可能性

2012年防災減災日期間，社區風險評估的成果之一“社區風險地圖”第一次完整地呈現在廣大市民面前，成為了公眾和媒體關注的焦點，新江灣城街道建德居委的風險地圖也被各大媒體轉載。但是，地圖上的一些標注卻引發了熱議。

其實，在評估的過程中，我們會通過培訓和討論，將一些專業知識和方法教授給社區居民，與社區居民做一些討論，例如：雖然變電站（所）可能引發一些事故，但變電站（所）的建設只要嚴格按照國家標準、規范建設，并做好有效、可靠的環境保護措施，對市民健康不會造成不利影響，這些觀點得到了居民的認同。

但是對于沒有參加培訓，沒有參與討論的社會公眾來說，他們對于風險評估結果以及風險地圖的解讀可能存在誤區，甚至會誤用評估結果。

社區風險評估是一項專業性很強的工作，社區風險評估的結果也具有一定的專業性，但是這些評估結果又與民眾的生活息息相關。因此，在公布評估結果的過程中，就需要對評估結果進行專業的解讀，不能貿然發布，避免因結果誤讀引發的不穩定。

（二）參與式社區風險評估不能替代專項風險評估

目前，我們所開展的風險評估是一種參與式的社區風險評估，是以居民參與為背景開展的。這就意味著在社區風險評估關注的是社區民眾日常生活中可能存在的風險隱患，而這些風險隱患部分可以通過具體生活方式的轉變而化解或減輕。這就區別于某些項目或重點區域的專項風險評估。例如，在參與式風險評估中，我們會涉及到一些人流密集的區域，在討論中，我們將其定位“脆弱性區域”，這些區域在面臨災害風險的時候，可能更容易出現傷亡損失，對此，我們給出的建議是對這些區域要加強管理，針對可能出現的大客流做好預案；同時對于民眾，我們也教育他們要遵守相關秩序，提高自我保護意識。

但是，這些區域究竟可以容納多少人流，需要制定何種應對措施，這并不是參與是社區風險評估可以解決的，需要開展更具針對性的專項風險評估，需要設計另一套更具針對性的評估指標和評估方式。這些專項風險評估與我們所開展的參與式社區風險評估不屬于一個層次，評估方式也完全不同。因此，社區風險評估不能替代類似的專項評估，更不能因為這些區域出現事故而否定社區風險評估的作用和意義。

（三）風險評估難以窮盡所有風險

風險雖然是客觀存在的，但是我們對于風險的認識是需要一定過程的。社區風險評估的方式和方法有很多，我們需要根據具體的評估目的，結合現有的資源，對于評估的維度和評估的方式進行取舍。目前，我們所開展的社區風險評估是以“街鎮社區”為單位開展的社區風險評估，一方面需要考慮評估尺度與評估內容的匹配性，另一方面需要考慮評估方式推廣的可行性。因此，我們在評估的設計過程中，參考了國際上的一些典型做法，同時結合了本市街（鎮）社區的特點以及現有的資源，設計了一套規范化的評估流程，對參與的對象以及評估的內容作了界定。例如，消防設施的配備情況雖然是社區減災能力的重要體現，如果在居委會層面去評估每一幢樓的消防設施的配備情況、消防栓的具體位置等這些內容，是具有意義的；但是在街鎮層面去評估這些內容就容易導致評估工作重點不清，從而影響評估的效果，讓評估結果缺乏可靠性。社區風險評估有其相對合適的評估內容，不可能做到一應俱全。

（四）認識風險具有一定的主觀性

風險是客觀存在的，但是人們認識風險、評價風險卻是主觀的。參與式的社區風險評估是由社區居民在專業人員的指導下，通過學習、討論、實地勘察、分享經驗，從而形成的一致意見。評估結果是居民總結多年來的生活經驗，經過討論商定而成，具有很強的主觀性。而這些以居民主觀判斷為基礎而形成的評價結果，例如致災因子的評估結果、風險源和脆弱性區域的識別和評價都具有相對性，是相對于該社區內的整體安全環境和設施而定的，評價等級不具有絕對性。相同的“風險”在不同的社區條件和居民不同的生活經驗情況下，會產生不同的評價。這類評估結果在社區之間是缺乏可比性的。

社區風險評估和風險地圖的繪制是社區風險管理的第一步，無論在理論上還是在實踐中都有極高的研究價值和意義，同時也是國際公認的社區災害管理的有效措施。但是，社區風險評估包含的內容非常龐雜，限于研究的時間和條件所限，社區綜合風險評估模型需要在實踐中進一步修正、完善，從而成為社區安全管理的重要依據。在這個過程中，我們也非常需要從法律層面對評估的過程和評估的結果進行保護，避免評估被誤解從而導致項目的整體推進出現阻滯。

（夏劍霞，上海市民政局干部。）