完善“以風險為中心”公共安全的社會管理

公共安全是指多數人的生命、健康和公私財產的安全。公共安全與人密切相關，公共安全管理的目的是保障人的安全。從威脅到人的安全源頭來看，一個是風險源，二是重特大的突發事件。風險源是隱藏的、潛在的威脅到人的安全的危險，而重特大的突發事件是已經發生的、明顯地威脅到人的安全的危險。因此，重特大的突發事件是現在的危險，風險源是未來的威脅。因此，以“風險為中心”的公共安全管理是通過管控現存的風險源，從而實現管理未來重特大突發事件的前瞻性舉措。

一、“以風險為中心”公共安全管理的雙重過程

公共安全管理過程既是一個技術應用的過程，也是一個社會管理的過程。公共安全管理的技術過程是指科學技術、管理技術等諸多硬軟技術在公共安全管理中應用的過程，其目的是保障公共安全管理的科學性。公共安全管理的社會過程是公共安全及相關管理活動被社會認知、接受和落實的過程。

風險是由情景、概率和后果三個基本要素組成的。情景是指在特定的危險源存在的情況下可能發生的一系事件。概率是事件發生的可能性。后果是這一系列事件發生后形成的實際結果。因此，準確全面認知風險既需要借助科學技術又需要依據社會運行規律?！耙燥L險為中心”的公共安全管理技術過程是風險評估技術、風險分析技術和各個領域的專門科學技術（如疫苗開發等）應用過程，而“以風險為中心”的公共安全管理的社會過程是危險源管理、風險感知、風險溝通和社會管控過程?！耙燥L險為中心”公共安全管理的技術活動是由專業人才完成的，需要使用大量的專業知識；其社會活動則是由政府、自治組織、科研機構、媒體和公眾等共同完成的，是專業知識向社會知識轉化的過程。

“以風險為中心”的公共安全管理的技術活動是將“風險”弄明白和找到根治的方法。例如，每次流行病爆發，公共衛生的科研部門均要投入大量的科研力量及時發現何種病毒肆虐、病毒的結構以及形成機理，最好要找到相關的疫苗和治療方案。這一過程復雜而冗長，有時甚至得不出任何有效結論。而社會過程則是未弄明白風險之前先進行社會管理，降低社會破壞性，以及弄明白風險之后向公眾說清楚風險是什么。例如，流行病大范圍爆發之前，管理部門就開始實施社會管控、通過相關知識宣傳提高人們警惕性，甚至采用隔離等限制人身自由的辦法減少病毒在人際間傳播；而一旦弄清楚病毒產生的原理尤其是研制出疫苗后，管理部門向民眾解釋病毒傳播途徑，消除人們恐懼心理，增加防疫知識，提供人們對流行病風險的認知。如果說，技術活動是探索真知過程；那么，社會活動是傳播真知過程。

二、“以風險為中心”公共安全管理的社會過程意義

第一，有助于改變過于依賴技術發展消除風險的習慣思維?？茖W技術無疑是消除危險源、降低風險的最根本辦法。但是，科學技術發明和應用需要長時間探索，而諸多公共安全問題一觸即發、一發難以收拾，因此，過于依靠科技發明來消除風險的習慣思維可能會阻礙有效的公共安全管理。重大的科學技術發明是科研人員孜孜不倦長期探索的結果，但多數時候則是科研人員意外的發現，并不能按照預期就能取得設計的成果。因此，不能依靠等待科技突破消除某種風險，而要加強社會管理控制風險蔓延，從而為科技發明贏得時間。

第二，有利于增強社會動員能力。公共安全管理是社會管理的重要組成部分。動員公眾參與到公共安全管理過程中不僅是事發后救援和重建需要公眾捐款捐物、相互扶助，而更為重要的是讓公眾每天都有一雙發現安全隱患的眼睛，并積極向有關負責的機構報告隱患，幫助專業管理部門消除危險隱患。因此，“以風險為中心”的公共安全管理將管理關口前移，有助于增強自身的社會動員能力。

第三，有益于向社會普及專業知識。專業知識普及成為一種大眾知識是知識社會化過程。向公眾說明科學是提供全民科學素養的重要舉措?！耙燥L險為中心”公共安全管理不僅注重公共突發事件發生后由專家向公眾普及科技專業知識，更加注重日常生活中由媒體與專家合作通過喜聞樂見的方式向公眾傳播科學技術，告知相關風險，逐步提高公眾的風險認知水平。

三、建立“以風險為中心”公共安全的社會管理制度

“以風險為中心”公共安全的社會管理制度是通過建立社會活動管理制度，防范風險的蔓延、削減風險的影響力和增加風險決策的確定性。這些社會管理制度包括：危險源的社會管理制度、風險知識共享制度、風險感知管理制度、風險溝通制度和社會管控制度。它們之間相互依存，需要配套使用，形成管理流程的環路。

第一，危險源的社會管理制度。危險源管理包括危險源的專業管理和社會管理兩個部分。危險源的專業管理是由專業部門或機構對危險源進行登記、設置標示、變更、備案和建立業務管理制度的活動；危險源的社會管理是指由基層政府組織社會公眾學習相關危險源知識、知曉相關危險源的位置，自行遠離危險源并自我約束接觸、開啟和濫用危險源的自治行為。它是由危險源的專業管理部門與基層政府、社會自治組織或社會機構共同實施的危險教育和管理活動，也是公眾自我防范的自治行為。只重視專業管理不重視社會管理的危險源管理并不是有效公共安全管理。

公共安全常態管理中經常出現，一些危險源所在區域的專業管理部門與基層政府缺乏有機配合，導致危險源不被周邊群眾所熟知，出現群眾的無意之錯釀成巨大災難事故，損失慘重。因此，危險源的社會管理越來越受到各國重視。美國在印度博帕爾事件后，出臺了《社區知情法》，要求企業必須向社區公開告知企業名稱、生產何種產品以及相關管理措施。社區居民在知情后，可以向企業提出自己的擔憂，企業必須建立與社區建立起共同管理風險的制度。因此，建立“以風險為中心”的公共安全管理既要加強危險源的專業管理，還要突出危險源的社會管理的重要性。

第二，風險知識共享制度。風險是一個富有爭議的知識范疇。它既包括了客觀的危險源也隱含了主觀的概率，可以將其視為損失后果也可以看到收益結果。不同領域專家看待同一個風險有不同結論。因此，要降低風險的負面影響、提升其積極效應，以及要減少不確定性、增加確定性，那么，就需要在全社會不同的群體之間建立一種風險知識共享制度；促使他們從不同角度、不同目的利用風險知識，從而為找到削減風險的科學路徑。例如，新型或變異的流感病毒總是不斷涌現，但是，每一種新型流感病毒出現之后，均很難在短時間找到疫苗阻止其大范圍傳染。公共衛生專家面對流感病毒能做的是減慢它的傳播速度。而要做到這一點，他們必須先知道這種流感出現在哪里。長期以來的做法是門診臨床醫生在接診病歷后，發現新的病毒，并報告給疾控中心，由疾控中心確證后發布疫情，此時，流感已經進入爆發期。因為，一方面感染流感病人會選擇病情嚴重之時才會去醫院，另一方面臨床醫生也需要通過常規藥物試驗后才能確認發現是不是新病毒。然而，這種傳統的做法在2009年因風險知識共享制度而終結了。

2009年出現了一種新的病毒，后被命名為甲型H1N1流感病毒。然而，令人咂舌的是預測這次流感病毒爆發的機構不是公共衛生部門或疾控中心，而是由互聯網巨頭谷歌公司的工程師們。在甲型H1N1流感爆發的前幾周，谷歌公司的工程師們在《自然》雜志上發表了一篇引人注目的論文，提出了通過對人們在網絡上搜索的“哪些是治療咳嗽和發熱的藥物”等海量數據就可以預測到流感在冬季什么時候和哪個州將發生。谷歌公司通過近十年的人們在網上搜索治療感冒藥物的數據記錄，利用各種數學模型，從而預測出流感爆發的信息；然后，根據疾控中心公開發布的數據，比對預測準確性，修正數學模型。于是，通過這種途徑不僅可以提前數周就能預測流感爆發，而且能夠時刻監視到哪個州可能有新的疑似感染者出現。海量數據建立起來的數學預測模型就打破了傳統依靠臨床醫生獲知流感和發現新流感病毒的方式，甚至可以根據先期患者所試用藥物的藥效排除以前多種治療方案，減少了公共衛生專家試錯成本。風險知識共享促使公共衛生專家、疾控中心的工作人員以及互聯網專業人員一起合作，提前預知了病情，從而為尋找治療藥物贏得了寶貴的時間。

第三，風險感知管理制度。風險評估關注災難的客觀損失，如財務成本等；風險感知則關注與災難和風險有關的心理狀態和情緒反應。社會對風險感知對公眾行為有著重大影響。因此，弄清楚不同群體對風險感知差異以及群體對不同風險差異，并采取相關的管理和服務措施，對于引導公眾風險行為具有重要意義。

一般而言，專業人員對高概率、低損失的事件比較敏感；而普通人則對低概率、高損失事件感覺更為強烈。換句話說，普通公眾對概率缺乏認識，而對事情損失認知深刻。另外，普通公眾對風險認知分化嚴重，一些公眾將低概率事件視為偶然現象，側重從冒風險的收益進行決策和行動；而另一些普通公眾則將低概率視為必然現象，偏重于從風險的損失進行決策和行動。因此，這就要求政府制訂風險感知管理制度，將公眾與專業人員感知差異納入決策中重點考慮的因素范疇，并借助媒體等第三方力量改變風險傳播方式和途徑，架通公眾與專業人員之間風險感知差異的橋梁；與此同時，政府針對普通公眾的風險感知的特點采取相應的矯正措施，幫助普通公眾對風險形成合理的認知。

第四，風險溝通制度。風險溝通是在個人、團體和研究機構之間進行信息和意見交流的交互過程。交流的內容包括涉及風險特性的多種信息，以及并不完全與風險相關的其他信息——表現為擔心、意見或對風險信息或對法律和機構的風險管理安排的反應。公共風險溝通就是通過協商和交流交換信息來提供一種確實的證據以消除公民的擔心和疑慮，以達到風險管理和民主化決策的目的。

風險溝通的前提是信息公開，但是，風險溝通遠不是突發事件發生后信息公開發布而更加偏重于平時各種信息公開發布。如果平時信息公開發布及時、全面和準確，一些專業人士對信息精密分析就可以生產出新信息，再由信息傳播者或溝通者用通俗的形式傳播給非專業人士。于是，就避免了非專業人士對信息的誤讀，防止了全媒體時代突發事件信息被誤傳誤解，培養了公民沉著應對各種突發事件的習慣。也可以說，相關部門日常公開發布相關信息與數據，是一種風險溝通；不同領域的專業人士會利用政府發表的各類信息，并利用一些看似無用的信息，尋找到各種信息間的相關性，形成新的判斷；并與普通公眾開始風險溝通，從而建立起了多元的風險溝通機制。

今日乃至未來的“以風險為中心”的公共安全管理過程中，人們已經不滿足于信息公開，而需要更多風險溝通，讓其了解事件的來龍去脈。而風險本身包含的科學不確定性以及社會對風險的恐慌性，需要借助其他看似毫無相關或相關微弱的信息提前預測風險的發生與發展，這就是大數據能達到的功能。通過數據預測可能的風險，并用其與民眾溝通，增強民眾的風險認知能力。只有這樣，媒體與公眾才不會總是指責政府公開發布的信息太晚。信息技術的發展，人類正進入大數據時代，完整的數據鏈正成為預測與管理事態的新走勢。突發事件應對過程中也應充分利用大數據加強事件的預防與處置，逐步形成“信息公開發布——大數據運用——風險溝通”的新流程，將公共安全管理的平時與戰時的相關信息連通起來。

第五，社會管控制度。重大突發事件發生之初，科學技術發明尚未成功，合法合理的社會管控有助于防范公共安全風險四處蔓延。合理合法的社會管控既不是向媒體和社會公眾隱瞞風險源，也不是在重大突發事件發生后隱藏真想，而是出于普通公眾的生命安全考慮而采取的信息告知、風險預警以及公眾行為約束的管制行動。因此，準確拿捏社會管控尺度是有效管控風險和維護社會秩序的基本前提。

有效的社會管控要有完善的組織體系。中國共產黨和政府均有發達、完整的組織體系，不僅日常管理過程中能夠將政策、命令和各種管制措施自上而下落實，而且在應急管理活動中能夠有效地組織動員公眾和管控社會。有效的社會管控還需有完備的法律制度規定。社會管控權實質是限制公民人身自由權利、擴大國家權力；因此，必須重新確定國內公共安全管理過程中公民權利與國家權力之間的關系，規范社會管控權的使用范圍，防止國家權力過度使用而傷害公民權利。

隨著公共安全領域范圍擴展，保障公共安全管理中的公民權利日趨重要。從黨的十八大到十八大四中全會報告，重新界定了公共安全范圍，將食品藥品安全、生產安全、災害安全、社會治安和網絡與信息安全均納入公共安全范疇，并認為這些公共安全問題相互關聯、彼此集合共同威脅到人民生命財產安全，提出了建設公共安全體系和加強公共安全法治保障的基本目標。根據現有法律狀況，公共安全法治保障不僅要出臺各門類的綜合性法律，如《公共衛生法》；還需要制訂一部公共安全領域中具有憲法性功能的《公共安全法》，逐步形成“單項法律+門類綜合性法律+領域憲法性法律”的法律體系，為“以風險為中心”的公共安全的社會管理提供完整的法律依據。

（李瑞昌，復旦大學國際關系與公共事務學院應急管理研究中心副教授。）