關于農村最低生活保障制度的文獻綜述

易丹

摘 要 最低生活保障制度是農村社會保障體系的重要組成部分。本文將近年來國內學界對農村最低生活保障的重要性、存在的問題和解決對策等研究成果進行了梳理總結，以期為農村最低保障制度的進一步研究提供參考。

關鍵詞 農村 最低生活保障制度 研究綜述

一、建立農村最低生活保障制度的必要性

1、建立農村低保是維護農村貧困人口基本生存權利的客觀需要

最低生活保障制度是一條“生命線”，保障農村貧困人群最低的生活需求，維護其生存權利。建立農村低保制度對于解決農村居民貧困，實現廣大農民群眾的“生有所靠”，具有不可替代的作用?，F階段，我國農村扶貧工作的現實選擇是農村低保制度的實施。作為農村社會保障體系的最后一道“安全網”，切實保障農村貧困居民的基本生活權利，迫切需要建立農村低保制度（趙慧珠、陳景云，2008）。

2、建立農村低保是促進農村經濟發展的現實需要

目前，我國城鄉二元結構的問題依然突出，城鄉矛盾依然存在。完善的農村低保制度，不僅直接有助于全國農民增強消費能力，拉動經濟增長，而且有助于促進農村勞動力的流動，有助于促進農業生產資料的流轉，從而促進農村經濟乃至全國經濟的發展。

3、建立農村低保是健全、完善農村社會保障制度體系的需要

農村低保是農村社會保障體系的最低保障要求。建立法制化、規范化和科學化的農村低保制度，有利于農村社會救助體系的完善與豐富，保障農村社會保障體系的健全、完整。

4、建立農村低保是避免兩極分化、緩釋社會風險的需要

低保制度在維護貧困人群基本生存權利的同時，通過現金補助對農村貧困者進行了收入再分配調節，縮小了貧富差距，緩解了社會矛盾，對穩定社會、促進經濟發展創造了良好的社會環境。

二、農村最低生活保障制度建設中存在的問題

1、低保對象的識別和瞄準問題

準確識別低保對象是目前農村低保實施的關鍵。當前，學者們普遍認為農村低保對象的界定存在困難（韋璞，2013；王春亮，2014；劉養卉，2014；何植民等，2015），究其原因在于農戶的家庭收入難以核算（崔義中、趙可嘉，2010）。與此同時，低保對象的確定程序也存在不規范（張聞達，2013），促使低保對象瞄準過程中存在偏誤（易紅梅、張林秀，2011；李合偉、蔣玲玲，2012）。而低保對象本身，因自身的權利意識尚未覺醒、誠信意識不強，也影響了低保瞄準的精確性（田北海、李春芳，2012）。

2、低保標準制定問題

低保標準的高低決定了低保制度保障范圍的大小和低保制度實施的效果。當前農村低保仍存在保障標準偏低的問題（李淑娟，2012；顏凱，2012），許多地方受制于當地財政狀況，實際操作中存在著“以錢定人，以錢定量”的做法，使得農村低保標準僅停留在食物保障方面。

3、財政支撐能力問題

財政支撐能力是農村低保制度順利實施的有力保證。當前，關于農村低保財政支撐的研究主要集中體現在：一是關于農村低保資金的來源。多數學者基本認同這一觀點，即低保資金由財政提供。財政只要拿出其總收入的0.33%～0.5%，就足以支撐農村低保制度的建設。二是關于低保資金分攤比例問題。目前普遍做法是中央財政和地方財政共同承擔。地方基層財政負擔為主，中央及省級財政進行及時補貼。

三、建立和完善農村最低生活保障制度的對策建議

1、準確的界定低保對象

在具體操作上，可從多角度入手，建議開發低保對象識別技術（張偉賓，2010）；或建立流動性低保對象確立制度（王靜，2014），或提倡農民參與方式來確定低保對象（李合偉、蔣玲玲，2012）。在低保對象的選取原則上，學界大多認為應堅持評審程序化、公開化。

2、科學制定最低生活保障標準

低保標準線的科學劃定至關重要。低保制度是農村貧困人群的維持生存的基本保障。因此，低保標準線既要體現能保障貧困者維持基本生存的需求，又能防止因保障標準過高而形成福利依賴。而學者們也各自提出建議：肖云、孫曉錦（2009）利用問卷調查相關數據，提出“水漲船高”的低保標準對策，即農村低保標準應隨經濟發展和物價水平的變化而變動；顧文靜（2011）從效用均等角度提出農村低保標準的制定應兼顧低保人群的基本生存需求與公平因素；更有學者通過改進后的ELSE計量模型來探討全國及各地區的低保標準指標，為低保標準的制定提出新思路（米紅、葉嵐，2010）。

3、低保資金的籌集與管理

資金的籌集與保障是建立農村最低生活保障制度的核心與關鍵。胡娜（2012）認為，農村低保資金應走多元化道路，拓寬籌資渠道。合理分擔低保資金的責任比例，優化渠道分級負擔，建立以地方財政資金為主，社會民間資金為輔的資金籌措機制。同時，將低保執法程序透明化，確保農村低保救助金能真正流向低保對象手中，促使農村低保制度的實施程序更加科學、規范、民主、透明。

四、結語

關于農村低保制度的研究，學者們從不同角度進行了探討，取得了較為豐富的研究成果，從理論上完善農村低保制度的內容，保證了我國社會保障體系理論的完整。同時，也存在一些值得進一步研究的問題。農村低保制度的政策實施過程與效果的系統分析框架與評估工具較少，農村低保制度與當前農村其他救助項目間的銜接與整合研究成果相對較少，城鄉二元結構框架內農村低保制度如何運行和演進等問題，都還需進一步深入研究。這些不足之處都為農村低保制度的擴展研究留下了空間，有待我們更進一步探索。

參考文獻：

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（作者單位：南昌大學共青學院）