京津冀協同發展背景下河北省集體建設用地入市制度完善

劉巧芹 秦嶺 尚國琲 湯永鴻

摘要：在京津冀協同發展國家戰略加速推進背景下，未來相當長時期內河北省建設用地需求將持續旺盛，繼續依靠征地遠不能滿足需要，亟需推進集體建設用地入市釋放發展空間。結果表明，完善河北省集體建設用地入市制度可為京津冀協同發展釋放空間、加快京津冀區域城鎮更新和產業升級步伐、減輕政府和企業資金壓力，符合國家層面政策導向;河北省現行集體建設用地使用權流轉管理辦法不夠完善，實踐中隱形流轉、收益分配混亂等問題突出;應從強化政府服務和監管職能、完善集體建設用地使用權入市制度、建立集體建設用地入市制度體系、組織保障、分步實施等方面完善河北省集體建設用地使用權入市制度。

關鍵詞：集體建設用地;入市;流轉;河北省

中圖分類號： F301.3 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）04-0411-03

收稿日期：2014-12-17

基金項目：國家自然科學基金（編號：41401193）;河北省社會科學基金（編號：HB14YJ029）;河北省社會科學發展研究（編號：2014021412）;河北省教育廳重點項目（編號：SD141047）。

作者簡介：劉巧芹（1974—），女，山東東明人，博士，副教授，主要從事土地政策與法規、土地評價與利用規劃研究。E-mail：1147065605@qq.com。

改革開放以來，我國實行東部沿海地區率先發展戰略，京津冀、長三角、珠三角城市群迅速崛起，成為我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納外來人口最多的地區[1]。然而，近年來與其他2個城市群區域發展相比，京津冀地區發展協調性差的問題越來越明顯，突出表現為北京市人口過度膨脹、交通擁堵和環境惡化日益嚴重;京津冀經濟差距持續擴大，河北省44個貧困縣有32個環繞在京津周邊，形成環京津貧困帶。2004年以來，盡管相繼提出了京津冀合作、京津冀都市圈、京津冀一體化等多種區域協調發展設想，但都未能實施，區域合作步履維艱，表明京津冀三地各自為政的傳統發展模式陷入絕境。2014年2月習近平總書記提出京津冀協同發展是一個國家重大戰略[2]以來，京津冀協同發展、交通一體化等領導小組相繼成立;《京津冀協同發展水利專項規劃》已編制完成并報送國家發展改革委、京津冀一體化總體規劃即將出臺、京津冀已實現了通關一體化;京津冀協同發展成為2015年中央經濟工作會議提出要重點實施的三大戰略之一[3]，有關京津冀在產業協同[4-9]、區域生態協同[9-11]、資源共享[12]、文化認同[13]等方面的研究也廣泛開展起來，這些意味著京津冀協同發展即將進入實質性階段，不符合首都功能定位的大批產業項目將要轉移至河北，加上沿海經濟增長和中原經濟區戰略實施帶動，河北省面臨著前所未有的發展機遇。因此，在未來相當長時期，河北省建設用地需求將持續旺盛，然而國家每年下達的新增建設用地指標極其有限，2013年僅央企合作項目用地指標缺口就高達2 000 hm2[14]，承接其他企業所需用地缺口更大。河北省農村集體建設用地量大面廣，利用粗放，完善河北省集體建設用地入市制度以釋放其潛力，成為破解京津冀協同發展背景下“土地難”問題的重要途徑。

1 完善河北省集體建設用地使用權入市制度對京津冀協同發展的作用 1.1 河北省集體建設用地存量巨大，可為京津冀協同發展提供空間

目前，河北省建設用地面積已突破2020年規劃建設用地總量指標，繼續依靠征地的空間已越來越小，“土地難”成為制約其發展的瓶頸，只能走盤活存量、內涵挖潛之路。調查顯示，河北村莊占地117.4萬hm2，占河北省建設用地總面積的57.8%;人均占地達238 m2，若減少至140 m2/人的國家最高標準，將可節約用地48.33萬 hm2，若有20%真正實現入市，將可為京津冀協同發展提供9.67萬hm2的發展空間。

1.2 提高土地利用集約度，加快京津冀城鎮更新和產業升級步伐

集體建設用地以農民自主開發和建設為主，開發無序化、產業低端化、土地破碎化和低效化、環境臟亂差現象普遍，但由于缺乏法律保障及難以獲得抵押貸款，很難盤活并入市流轉。完善集體建設用地入市制度，可激發農民將零星土地集中起來統一開發的積極性，通過統一規劃，可引入符合京津冀協同發展下城鎮更新和產業升級定位的新項目，如高碑店通過開發集體產業用地和宅基地，引進了古典家具商業街、古文化住宅、休閑旅游等產業，未來還計劃建立中醫藥園和國際名粹街[15]，實現了環境改善、土地利用集約度提高、城鎮更新和產業結構升級。同時，農民分享了土地增值收益和經濟發展成果，收入增加、消費需求擴大、購買力提高，進一步推動經濟良性循環。

1.3 拓寬投資和融資渠道，減輕政府和企業資金壓力

城鎮郊區存量低效集體建設用地用于城鎮更新，無論在公共基礎設施還是在產業發展和社會領域都蘊藏著巨大的投資機會，可拓寬投資渠道。按照目前我國城市建設投資模式，城市基礎設施主要靠政府投資，在征地成本節節攀高的趨勢下政府財政壓力大、負債高，難以顧及到城鄉結合部。如允許城鄉結合部集體建設用地開發和辦理抵押貸款，將能獲得企業投資和銀行融資，在實現土地開發、基礎設施和產業升級的同時減輕政府和企業資金壓力。

2 國家層面集體建設用地使用權入市的政策分析

盡管現行土地管理法原則上禁止、例外情況允許集體建設用地使用權依法轉移，但我國憲法原則上規定“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”，物權法規定“適用土地管理法等法律和國家有關規定”，這2部上位法均為相關規定修改提供了制度空間。由于經濟社會發展的需要，近年來，國家逐步放寬了對集體建設用地使用權入市流轉的嚴格限制，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》[16]（以下簡稱《決定》）則更是加大了集體建設用地使用權入市制度改革的步伐，主要體現在：

2.1 集體經營性建設用地入市改革進入快車道

《決定》明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”“建立農村產權流轉交易市場”“鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業”等，這與十七屆三中全會及以前政策相比，突破點有：（1）允許入市的集體經營性建設用地范圍由土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外擴大到內外均可，增大了集體建設用地供給量。（2）流轉的前提條件在符合規劃的同時，增加了符合用途管制條款，更符合我國耕地保護的基本國策和國際通行的土地用途管制原則。（3）集體建設用地入市流轉與縮小征地范圍配套，解決了集體建設用地流轉與征地沖突問題。（4）明確了集體建設用地入市的流轉收益分配指導方針，為解決各方利益博弈最激烈的收益分配問題指明了方向。（5）土地二級市場和農村產權交易市場建設，可提供方便的交易渠道。（6）突破了集體建設用地農民集體或個人自用的限制，實現了國有和集體土地需求主體平等，擴大了集體建設用地需求量。由此可見，《決定》明確了集體經營性建設用地入市的改革方向，并從其入市的范圍界定、前提條件、收益分配、交易渠道、供需平衡等方面進行了系統的規劃設計，為宏觀指導政策到可操作管理辦法過度鋪平了道路，改革明顯進入了快車道。

2.2 農民宅基地入市啟動破冰之旅

《決定》首次提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。政策導向具有破冰意義，標志著宅基地入市邁出了嘗試性的一步。由于農民宅基地入市涉及農民生計與權益保障、土地財政、社會公平、房價等種種難題，需要逐步試點，謹慎地在較長時間逐步推進。

總之，《決定》的出臺意味著集體經營性建設用地入市改革進入快車道，宅基地入市進入試點探索階段。但由于該項改革涉及收益分配格局調整、經濟發展方式轉變、農民社會保障完善、土地管理法修改等多個層面，還有大量工作要做，且利益相關各方博弈十分激烈，國家層面集體建設用地入市指導意見是否能在短期內出臺仍很難確定。因此，預計集體建設用地入市改革將以兼顧各方利益、先試點后逐漸擴面的漸進方式，而不是全國鋪開、一蹴而就的方式進行。

3 集體建設用地使用權入市流轉的實踐分析

1996年，蘇州市率先頒布存量集體建設用地流轉政策，此后，各地集體建設用地使用權流轉規范性文件陸續出臺，并在實踐中形成了各具特色的流轉模式，對保障經濟發展用地、提高集體土地利用效率和增加農民收入發揮了一定作用。按政府參與程度不同，模式大致可歸為政府主導型和市場主導型2類。

3.1 政府主導型

地方政府是實際流轉主體，如蕪湖模式。典型做法是鄉鎮政府統一規劃，在明晰集體土地產權基礎上，由鄉鎮土地發展中心與農村集體和農戶簽訂有償流轉合同，對流轉來的建設用地統一開發后再出讓給用地者。該模式具有符合規劃，規模效益好，政府信譽擔保融資難度小、違約風險低，農民收益穩定等優點。但政府兼具管理者和經營者雙重角色，收益分成偏高，未體現以農村和農民為主的國家政策要求，且流轉可能成為地方政府實現自己特定政策意圖的手段，甚至淪為某些官員的尋租工具，需要健全政府行為控制機制。

3.2 市場主導型

市場主導型主要以集體經濟組織為流轉主體，如廣東集體土地入股模式。典型做法是以村或村民小組為單位組建股份公司作為流轉主體，將集體土地等財產折成股份集中起來，通過直接出租土地或修建廠房出租實現土地流轉。該模式流轉收益除上交稅費外，全部留在農村，利于農村集體經濟發展和農民獲得較高收益;但分散交易成本高，隨意性大，難以保證用地符合縣域產業發展規劃，且集體經濟組織當家人以權謀私和侵占集體資產等時有發生，需進一步健全流轉監管和服務機制。

盡管《河北省集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）已于2008年11月1日起實施，但調研發現，由于《辦法》本身存在流轉參考價格低、收益分配規定模糊、監管規定不完善、相關配套政策和市縣級操作細則缺失等不足，作用十分有限。河北省集體經營性建設用地多為隱形流轉，甚至有擅自把耕地流轉成非農用途的，只有霸州市等個別縣市對鄉鎮企業用地流轉辦理了流轉手續。農民住房和宅基地流轉較少，但在城鎮郊區尤其是發達地市的城鄉結合部，小產權房較多，通過私下出租房屋流轉宅基地使用權的現象十分普遍，亟需在吸取河北省及各地經驗教訓基礎上，盡快完善入市制度。

4 河北省集體建設用地使用權入市制度完善建議

面對目前方向明確、進程緩慢的改革形勢，對地方政府來說，集體建設用地入市已不是“能不能、要不要”的問題，而是怎樣依法實踐、盡快建立符合本地實際制度的問題。等待國家層面指導意見出臺很可能坐失經濟發展和積累本地經驗的良機。建議河北省積極爭取國土資源部集體建設用地入市試點，盡快開展集體建設用地入市的實踐工作，進一步完善入市制度，建議如下：

4.1 強化政府服務和監管職能

建議河北省吸取政府主導和市場主導2種模式之長，明確政府規劃、引導、服務和監管地位。做好相關規劃、引導和協調工作，促進流轉規?；⒋_保符合規劃和用途管制要求。加快集體建設用地使用權調查、確權與不動產統一登記步伐，對每一塊集體建設用地做到“用途明確、界址清楚、產權明晰”。強化政府服務和監管職能，提供高效流轉服務，監督交易依法進行。健全宣傳、巡視、公開、信息反饋、農民參與及爭議調處機制，控制地方政府急功近利及官員尋租行為，防止強制入市流轉，保護農民利益。

4.2 完善河北省集體建設用地使用權入市制度

針對河北省《辦法》的缺陷，應從以下幾方面加以完善：（1）對集體建設用地所有權人同意流轉的書面證明取得程序作出具體規定，確保書面證明體現所有權人意志，防止集體領導人擅自決定。（2）流轉方案擬定加強與產業規劃部門的協作，優先保障產業政策支持的產業用地，從嚴審批限制發展產業用地。（3）建立市場決定交易價格機制。河北省《辦法》規定的集體建設用地流轉參考價格偏低且與十八屆三中全會主要由市場定價的政策導向不符，建議建立主要由市場決定交易價格機制，建立集體建設用地定級估價制度，為土地公平交易、合理征收稅費提供地價標準。建立城鄉統一的建設用地市場，完善交易規則，提供交易場所、發布信息、組織交易等服務。（4）建立公平合理的收益分配機制。河北省《辦法》只對首次流轉規定收益屬所有權人，政府是否參與分配、流轉收益在農民集體與個人之間如何分配則沒有提及，實踐中流轉收益分配極其混亂。建議建立兼顧國家、集體、個人的收益分配機制，合理提高個人收益。初次分配應在相關交易主體中實現，再次分配應通過建立不動產稅或完善土地增值稅征管方式解決，明確政府收取稅費方式、依據和標準;規定農民集體所得收益專項用于集體成員社保的比例;明確剩余部分在農民集體與個人之間分配的原則、程序、用途、支付方式及監管措施。

4.3 建立集體建設用地入市制度體系

集體建設用地入市改革是一項涉及面很廣的系統工程，不但需要完善的集體建設用地入市管理制度，而且需要一系列相關制度與之配套。建議成立由省國土、民政、農業、衛生、財政、勞動保障等部門組成的調研組，制定包括集體建設用地的入市管理制度、收益分配制度、稅費征繳制度、投資管理制度、抵押融資制度、政府監管制度等在內的集體建設用地入市制度體系，保證入市有法可依。

4.4 組織保障，分步實施

建議河北省成立集體建設用地使用權入市改革領導小組，負責改革總體設計、調研組織、部門協調、試點選擇和監督管理等工作。改革分2步走：第1步，組織有關部門和專家對國家及各地流轉政策和法規、省外流轉經驗和省內流轉情況進行調查、研討和改革總體設計，完善現行《辦法》并更名為《河北省集體建設用地使用權入市試點管理暫行辦法》。按照“統籌規劃、突出重點、分類指導、風險可控”的原則，盡快選擇土地難問題突出、經濟發展和土地資源條件代表性強的縣（市、區）開展試點。試點選擇在重點考慮經濟發展土地難問題突出縣域的同時，應照顧到各種經濟發展條件的區域，既要突出重點，又要兼顧全局。試點工作封閉運行，定期開展流轉情況交流、效果評估和經驗總結。第2步，待國家層面流轉政策正式出臺后，根據前期試點中掌握的河北省實際情況、存在問題和流轉經驗，制定既符合國家層面政策規定，又能針對性地解決河北省流轉問題的地方性操作細則，把流轉推向全省。

5 結論與討論

集體建設用地入市可釋放農村集體建設用地潛力，促進區域土地資源優化配置，是破解我國經濟社會發展“土地難”瓶頸和實現農民財產性收入增加的重要途徑，符合我國發展趨勢和國家層面集體建設用地入市的政策導向。

在京津冀協同發展背景下，河北省本地發展和承接北京市功能轉移所需的建設用地指標缺口很大，完善河北省集體建設用地入市制度可挖掘集體建設用地潛力，并可為京津冀協同發展釋放空間、加快京津冀區域城鎮更新和產業升級步伐、減輕政府和企業資金壓力。

河北省應在國家層面政策指引下，在充分吸取各地經驗與教訓基礎上，結合京津冀協同發展需要和河北省實際情況，從強化政府服務和監管職能、完善河北省集體建設用地使用權入市制度、建立集體建設用地入市制度體系、組織保障、分步實施等方面完善集體建設用地使用權入市制度，促進京津冀協同發展。

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