農業監管部門視角下農產品質量安全監管的現狀、問題和對策

傅進 殷志揚

摘要：以負責監管農產品生產源頭的農業部門的視角為切入點，首先分析了農產品質量安全監管部門的難題：農產品監管部門的監管對象存在法律上的盲區，農產品在田間和進入市場后都有人監管，但在收儲運環節是監管盲點。其次分析了農產品質量安全監管難背后的原因，即監管對象的復雜性和監管手段單一性;光靠“堵”是不夠的，更需要“疏通”。最后，提出了解決農產品質量監管難的對策：要明確監管客體的責任，倒逼上游的農產品生產可追溯體系的建立;監管手段多元化，強化食品企業安全生產影響上游安全農產品的提供;完善農產品安全監管的保障措施，構建全社會共同治理的新格局。

關鍵詞：農產品質量安全;監管客體;監管手段;保障措施;可追溯體系

中圖分類號： F323 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）04-0432-03

收稿日期：2014-11-09

基金項目：江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金（編號：2013SJB6300087）;江蘇省社會科學應用研究精品工程（編號：14SWC-40）;江蘇省青藍工程;蘇州農業職業技術學院青年教師科研能力提升計劃（編號：PPS201301）。

作者簡介：傅 進（1982—），女，江蘇鎮江人，碩士，講師，主要從事農業經濟管理方面研究。E-mail：51880406@qq.com。

通信作者：殷志揚，博士研究生，副教授，主要從事農業經濟管理方面的研究。E-mail：yinzy9902@sina.com.cn。

隨著人們生活水平逐年提高，食品的質量安全問題越來越成為消費者關注的重點。農產品作為食品的重要組成部分，同樣也是食品原料的主要來源，而目前頻頻發生的食品安全事故也大多來源于食品供應鏈的前端——農產品的生產與流通環節，例如三鹿奶粉的“三聚氰胺”事件和雙匯的“瘦肉精”事件。因此，可以說食品質量安全問題在很大程度上表現為農產品質量安全問題。為了保障消費者的福利，也為了穩定相關農業產業的發展，政府不得不采取很多相應的治理措施。一方面，為了建立健全我國食品安全的法制環境，我國2004年出臺了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定（國發[2004]23號）》，2006年4月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過了《中華人民共和國農產品質量安全法》，2009年2月28日十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》，2013年《食品安全法》重新修訂并通過了人大的審批;另一方面，在不斷完善食品安全監管體系的同時，我國的食品安全監管實行的是分段監管為主、品種監管為輔的監管體系，即質量監督部門負責食品生產加工環節的監督管理，工商行政管理部門負責食品流通環節的監督管理，食品藥品監督管理部門負責對餐飲服務活動實施監督管理。為解決食品安全監管在分段管理中存在相互推諉的情況，《食品安全法》修訂之后，國家對食品安全監管的職能部門已經開始了整合，其中食用農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前的質量安全監督管理，獸藥、飼料、飼料添加劑和職責范圍內的農藥、肥料等其他農業投入品質量和使用的監督管理以及畜禽屠宰環節和生鮮乳收購環節質量安全監督管理都屬于農業行政部門的監管范圍。但是，在實際監管過程中，負責監管農產品生產源頭的農業部門常常抱怨在目前的監管體系下，不但執法效果不佳，而且往往事倍功半。因此，本研究在分析農業部門所負責的相應環節中執法效果不佳的根源之后，梳理出背后的原因，并提出相應的破解之道。 1 農產品質量安全監管部門的難題

1.1 農產品監管部門的監管對象存在法律上的盲區

根據《農產品質量安全法》第二十四條、第二十六條和《江蘇省農產品質量安全條例》中第二十一條的規定，農產品質量監管的對象主要是農產品生產企業、合作社、農業生產基地以及達到“一定規?！钡霓r戶，而且并未記錄未達到“一定規?！钡霓r戶強制要求“在生產活動中應當建立完整的生產過程和受檢情況”。其中，由于“一定規?！钡霓r戶的標準是由各地縣級人民政府農業行政主管部門來認定的，因而各地農產品監管部門的對象也就存在一定的差異。

在上位法缺乏的情況下，目前的監管對象并不涉及到未達到“一定規?！钡纳?。而我國的農產品生產的現狀卻是分散的農戶大量存在，農產品質量監管執法人員面對的是一個數量龐大、地理上又較為分散的群體，這一狀況的存在使得農產品質量安全不對稱的問題越發突出。不少地區的農戶存在著諸如對國家禁止使用的農藥不清楚，對農藥和化肥的最佳使用量、停藥期及劇毒農藥的種類不了解等現實情況[1-2]。另外，高質量農產品的生產需要農戶具備一定的教育水平、生產經驗以及獲取信息的能力，而小規模農戶往往只圖眼前利益，只重視生產的農產品是否能賣出好價錢，對于投入要素的安全性卻極少關注，對于高質量的農產品生產過程中的病蟲害知識和防病治病的操作技能也不甚重視[3]。此外，由于國家在法律上明確的農業生產監管對象并不涉及到未達到“一定規?！钡纳?，所以，不少農戶并未真正形成可追溯的安全意識，只有極少數的農戶有詳細的生產記錄和用藥記錄，一般的農戶可能會簡單記錄用藥情況，絕大部分農戶是沒有記錄的[1]。因此，從一定意義上來說，對于廣大在生產規模上未達到地方標準的農戶而言，外部強制力的缺乏在某種程度上未能影響農戶的安全生產行為。但是如果實施了較為嚴格的監管，農產品安全生產的行為是否會大為改變呢？實際上，將采用標準化生產方式生產出符合標準要求的安全優質農產品，與傳統的粗放生產方式相比會使成本增加，其中使用高效低殘留農（獸）藥是引起生產成本增加的首要因素[4]。所以，政府一方面須要加大對農戶安全生產的監管力度，另一方面須要讓農戶的投入獲得回報，讓價格信息能夠發揮積極的引導作用，讓農戶自覺自愿地提供優質的農產品供應，并能夠讓農戶因此受益。

1.2 農產品在田間和進入市場后都有人監管，但在收儲運環節是監管盲點

根據《農產品質量安全法》第三十四條的規定“……縣級以上人民政府農業行政主管部門應當按照保障農產品質量安全的要求，制定并組織實施農產品質量安全監測計劃，對生產中或者市場上銷售的農產品進行監督抽查?！鞭r產品在田間和進入市場后都有人管，但中間收儲運環節是監管盲點，給農產品安全違規、違法留下了空間。由于上位法的缺失，即我國現行的《農產品質量安全法》和《食品安全法》對農產品從收購到儲運沒有對應的監管條款，《食品安全法》有關于農產品運輸許可權的條款，即申請運輸許可執照，但沒有對運送的農產品質量安全的要求，且只面向申請運輸許可執照的企業，不包括實際承擔農產品收儲運的農戶個體、農業合作社等。在實際執法過程中，由于收儲運環節是一個流動的過程，本身執法難度很大，所以一直是監管的薄弱環節。

2 農產品質量安全監管難背后的原因

2.1 農產品本身的特殊性以及監管范圍的廣泛性，導致監管力量相對薄弱

農產品通?？梢越涍^不同程度的加工并且在不同階段都可以進入最終消費，農產品特別是食品類農產品不僅事關國計民生和整個國民經濟的發展，而且直接影響消費者的生命安全和健康狀況。我國農產品質量安全的監管對象數量十分龐大，監管范圍較為廣泛?，F階段廣大農村中大多數初級農產品還以單個農戶為生產單元，在農業生產過程中普遍存在超標準使用有毒農藥、化肥，濫用非法添加飼料、獸藥和激素等現象。我國農產品管理對象的復雜性有別于大部分發達國家，農產品生產的進入門檻比較低，不像西方發達國家農產品產業化的水平已經相對較高。但是，我國目前在農產品生產環節并不涉及對小規模農戶的監管?，F行的《農產品質量安全法》主要針對農業企業和經濟合作組織進行規定，對于廣大的小規模農戶生產的有效監管機制仍需進一步研究和探索。

2.2 監管手段的單一性，未能充分調動農產品生產者安全生產的積極性

在農業監管部門的執法過程中，目前各地采取的措施主要包括：提高質量安全準入標準、加強立法和懲罰力度、強化抽檢力度等[5-10]。顯然這些措施主要是基于政府行政干預的思路，強調的是“堵”，實際上光靠“堵”無法真正解決農產品質量安全問題，農產品的生產周期長，生產者眾多，涉及儲藏、運輸、深加工和銷售的諸多環節，如果生產者或者相關人員在某一個環節上進行與安全食品的提供相違背的行為都會給農產品的安全執法帶來相當大的挑戰。要想真正徹底解決農產品質量安全問題，必須構建一種來自于產業內部的監督壓力，讓農產品生產者自己意識到“如果不按照安全生產的標準進行農產品供應，將會受到市場的嚴懲;反之，如果按照安全農產品的標準進行農產品的供應，將會從市場上收益”，從而真正實現農產品生產者自我監督的良性循環。

3 解決農產品質量監管難的對策

3.1 明確監管客體的責任，倒逼上游的農產品生產可追溯體系的建立

新修訂的《食品安全法》已經明確了食品安全的第一責任人是食品的制造商，這里可能需要區別大型食品制造企業和中小型食品制造企業。對于大型食品制造企業鼓勵推廣關鍵控制體系（HACCP）的實施;對于中小型食品制造企業，特別是自產自銷的農產品生產企業要強調自我建立食品的可追溯機制。監管人員在進行食品安全檢查時，如果是在銷售環節發現食品質量存在問題，首先對食品銷售企業（或個人）進行處罰，食品銷售企業（或個人）保留對上游食品制造企業追訴的權利，如果能夠提供相應的證據表明是食品制造商的問題，食品制造商理應對食品銷售商進行賠償，如果這時候食品制造商說問題的原因可能是在銷售環節，食品制造商可以舉證在生產環節生產的食品是符合相應標準的，則食品制造商的責任可以免除，將會追究食品運輸環節相應企業的責任，以此類推?？傊?，這樣設計的目的是通過商業鏈來構建食品可追溯機制。這樣迫使食品的最后一個環節上的相關企業負責人自覺自愿地做好食品的相關標記，當有一次被罰的經歷之后，一方面將會不再從問題原材料的制造商那里進貨，另一方面會主動要求銷售單位主動了解農產品供應方的生產資質，更好地維護與上游質量較高的農產品供應方的客戶關系，在商業經營的過程中主動保留相應的票據和銷售協議等。此外，在農產品生產的監管方面，在目前國內小農依然尚存的農產品生產格局下，可以考慮建立合作社，以合作社的名義來銷售農產品，如果合作社銷售的農產品檢測出問題便由合作社來進行農產品的可追溯。這方面已經有學者證實了農村合作經濟組織在農產品質量安全控制中的作用機制的有效性[11]。

3.2 監管手段多元化，強化食品企業安全生產影響上游安全農產品的提供

在農產品質量安全的監管過程中如果只是簡單地用罰來代替管的話，只會造成投機行為的大量發生。而且大量的行政化干預雖然投入了大量的人力、物力和財力，但是實際上往往達不到預期的效果。所以建議采用市場化的手段，讓市場這只無形的手來引導食品生產企業加強自身的食品安全建設力度。目前，為了加強食品安全的保障水平，國家實際是抬高了食品生產企業的準入門檻，無形當中損害了一部分中低收入群體的社會福利。而進入到食品生產領域的企業由于存在投機心理，并不能真正保證所生產的食品一定是符合安全標準的。所以在這種情況下，不妨降低食品生產企業的準入門檻，但須規范建立每個食品制造企業的誠信檔案，例如將每個食品生產企業負責人的身份證號作為誠信檔案的ID號。一方面讓大量的中小型食品生產企業進入到市場中參與市場競爭，另一方面采取屬地化管理的原則，引入類似于機動車管理中的扣分制度。對于食品生產企業而言，在每一次的隨機食品安全檢查中如果發現存在食品安全問題，會被扣分，根據食品安全問題的嚴重程度來決定所扣分值的大小，當扣除的總分累計達到一定程度時會直接被吊銷食品生產資格，并在一定的時間內不能進入食品生產領域，并且該生產企業負責人的誠信檔案中會留下污點，這會直接影響到該負責人的信譽，在未來的銀行貸款、食品生產準入方面會受到限制。食品企業安全生產的行為會進一步影響到農產品安全生產的行為，從而保證農產品安全生產的質量。

3.3 完善農產品安全監管的保障措施，構建全社會共同治理的新格局

農產品安全監管離不開強大的保障體系。在構建農產品安全監管的保障體系時，首先要有完善的農產品安全生產標準體系以及農產品安全檢測指標體系。而這些標準體系和指標體系的構建光靠政府相關部門的研究人員是遠遠不夠的，所以這里必須要發揮國內食品行業相關領域的專家智囊團作用，包括國內的大學、科研單位等大大小小的科研機構，都應該納入到農產品安全監管的保障體系中來，讓更多食品行業科研人員的研究成果服務于食品安全監管的第一線，讓農產品安全監管人員的現場檢測儀器設備以及檢測指標體系都能夠趕得上當前農產品生產的技術水平，讓執法人員的現場檢測數據能夠作為執法檢查的有力依據。其次，農產品安全檢查不單單是政府部門的責任，也是全社會的責任，國家應該設立相應法律鼓勵消費者和行業協會加入到農產品安全監管的行列中來，同時對消費者以及企業內部員工的舉報行為予以保護和獎勵，特別是對內部員工的舉報尤其要重點保護，因為和生產企業密切接觸的內部員工最了解企業內部的生產流程是否規范、生產的最終產品是否含有非法添加物等違法行為，這方面政府應該建立健全內部員工舉報制度。

4 結語

農產品質量安全問題的解決，既不能單獨依靠廣大分散的小農戶的自覺行為，也不能完全依賴政府監管部門沒日沒夜地嚴防死守，而是應從以下幾個方面考慮：首先，必須依賴于相關制度設計的合法性和科學性，在越來越倡導文明執法的今天，讓執法有法可依是重要保障;其次，農產品質量安全監管問題的徹底解決，最終還得發揮市場的力量來解決，讓市場這只無形之手引導農產品的生產者在農產品的銷售過程中能夠實現優質優價;再次，建立可追溯機制是破解安全農產品生產困境的關鍵，可以從技術上進行突破，但是技術上的突破一定需要制度的配合，否則也會存在技術上的盲區。

參考文獻：

[1]馮忠澤，李慶江. 農戶農產品質量安全認知及影響因素分析[J]. 農業經濟問題，2007，28（4）：22-26.

[2]郝 利，任愛勝，馮忠澤，等. 農產品質量安全農戶認知分析[J]. 農業技術經濟，2008（6）：30-35.

[3]鄒傳彪，王秀清. 小規模分散經營情況下的農產品質量信號問題[J]. 科技和產業，2004，4（8）：6-11.

[4]郝 利，李慶江. 農戶對農產品質量安全成本收益的認知分析——基于18省農戶的抽樣調查[J]. 農業技術經濟，2013（9）：61-67.

[5]胡定寰. 超市對建立農產品質量安全長效機制的影響研究[R]. 北京：中國農業科學院農業經濟與發展研究所，2008.

[6]Laurian J U.Food safety：setting and enforcing standards[J]. Choices：the Magazine of Food，Farm & Resource Issues，2003，18（1）：9-13.

[7]Chambers R G. Revisiting minimum-quality standards[J]. Economics Letters，1992，40（2）：197-201.

[8]Starbird S A. Moral hazard，inspection policy and food safety[J]. American Journal of Agricultural Economics，2005，87（1）：15-27.

[9]Pouliot S，Sumner D A. Traceability，liability，and incentives for food safety and quality[J]. American Journal of Agricultural Economics，2008，90（1）：15-27.

[10]周德翼，楊海娟. 食物質量安全管理中的信息不對稱與政府監管機制[J]. 中國農村經濟，2002（6）：29-35，52.

[11]任國元，葛永元. 農村合作經濟組織在農產品質量安全中的作用機制分析——以浙江省嘉興市為例[J]. 農業經濟問題，2008（9）：61-64.