“聯邦制”的誤用

唐海華

地方分權是中國最近三十多年來快速發展的一個基本原因。研究者們大多認為，20世紀80年代以來中央向地方的財政分權是中國經濟改革成功的關鍵。例如，錢穎一、許成鋼曾提出，中國的經濟改革之所以比東歐、蘇聯好得多，原因在于蘇東實行的是中央部委主導的U型層級制，而中國實行的是地方政府享有分權的M型層級制，后者比前者更有利于非國有經濟部門的成長（錢穎一、許成鋼，1993）。隨著這種財政分權的推進，地方分權進一步擴展到經濟決策領域，一些主要經濟職能部門——如計委、工商、稅務、銀行等——被劃歸由同級地方政府管理，地方政府開始獲得了真正的自主權。這些改革使中國的中央--地方關系發生了巨大的改變。樂觀者——如錢穎一——甚至開始用“經濟聯邦制”這樣的詞語來概括中國的新的中央與地方關系（錢穎一，1995）。鄭永年也提出了相似的觀點，認為中國的中央--地方關系形成了某種“行為聯邦制”（鄭永年，2007）。

但是，這種所謂的“聯邦制”畢竟不是真正意義上的聯邦制，它只是一種行為特征，而非制度特征。在單一制的框架下，由于中央與地方的分權尚缺乏法律上的清晰界定和保障，現實中的中央--地方關系仍存在突出的不平衡和欠規范的問題。

中央-- 地方的財力失衡

中央--地方關系的失衡首先表現為由分稅制改革所導致的中央--地方的財力失衡。1994年的分稅制改革首次以稅種劃分的形式界定了中央與地方的財稅關系，相較于此前中央與地方逐年談判的短期協議模式，這無疑是一個長足的進步。但此次改革主要是滿足了中央的財政利益，明顯偏向中央而削弱地方。分稅制改革后，增值稅等大的稅種被劃歸中央為主，中央財政收入在財政總收入中的比重由此得到了大幅提高，從1978年的不足20%變成了1994年后的超過50%。

與此同時，地方政府卻因為優質稅種被劃走而面臨財源不足的問題。分稅制改革在設計上雖然考慮到了這一點，采取中央轉移支付的辦法來加以彌補；但在操作中，由于中央的一般性財政轉移支付占比低，專項轉移是主要的轉移支付形式，這使得中央向地方轉移支付的執行穩定性差，缺乏可預期性，地方難以在每年的財政預算中對之進行有效規劃、分配和使用。而且，專項轉移支付都是對應項目而設，受到很多條條框框的限制，在專項轉移支付的資金下，地方政府的使用范圍和效率明顯受限。

于是，盡管每年中央轉移支付的總量很大，但地方政府仍有明顯的財源不足感。為了解決財源問題，各地政府轉向發展房地產市場，從中獲取土地出讓金和營業稅等收入，由此導致了愈演愈烈的土地財政。對土地財政的極度依賴使得地方政府與社會的矛盾越來越大，衍生出暴力拆遷、房地產價格過高等令民眾怨言四起的問題。

中央-- 地方的事權失衡

中央--地方之間的失衡亦表現在權力關系上。一些研究者以為，自80年代以來，隨著地方經濟實力的增強，地方相對于中央的談判地位在提高。但以中國共產黨內的權力分配來檢驗，這樣的印象是缺乏依據的。從表面上看，省級領導在當前黨的中央委員會中已成為數量最大的集團，但這是在將中央候補委員與正式委員合在一起計算時才能成立的結論。如果只計算正式的委員，除了1978年、1979年因為大批老干部復出擔任省級領導，導致省級領導成為中央正式委員的最大集團之外，此后歷屆中央委員會的正式委員中，省級領導所占的比例都明顯地低于中央領導所占的比例（Yumin Sheng， 2005）。

以黨的十七屆中央委員會為例，省級領導雖然在候補委員中占52.69%，遠遠超過中央領導的17.96%，但在正式委員中只占32.84%，明顯少于中央領導所占的46.57%。（見表1）按照中國共產黨的章程，只有正式中央委員才擁有表決權，因此十七屆中央委員會的主導力量肯定是中央領導而非省級領導。如果以中共中央政治局來計算，這樣的比例將更低，十七屆中共中央政治局的25位委員中絕大多數都屬于中央領導，省級領導只有六名，占24%。因此，很明顯，在中國的實際權力機構中，地方的代表明顯處于弱勢，而且他們都是中共中央派到地方的干部。值得注意的是，在新產生的十八屆中央委員會中，省級領導的地位進一步下降，中央領導的地位則進一步提高：在候補委員中，省級領導的比例與十七屆大體相同，但在正式委員中省級領導的比例下降到27.8%，而中央領導在正式委員中的比例則上升到49.26%。

嚴格地說，中國的中央與地方在政治代表權上的失衡關系在單一制國家中實屬正常。但它決定了地方政府在中央面前處于弱勢的談判地位，且難以有效地表達自己的利益。正是由于地方政府缺乏與中央政府對等的談判地位，分稅制——這種對于各省顯然不利的合約——才會得到各省的同意。同樣的，省以下的地方政府在上級政府面前也處于弱勢地位，這甚至使得省以下的地方政府至今未能建立起制度化的財稅安排。

在中央掌握著地方干部政治命運的背景下，中央與地方之間的權力不平衡更顯突出。改革開放以來，中央在對地方進行財政放權的同時，卻在不斷地加強和改進對地方的組織人事控制。憑借干部任命的權力，中國各級政府建立起了一種依靠政治壓力來進行驅動的壓力型體制。從中央開始，上級政府都將下級領導的政治前途與一套政績考核指標的完成情況聯系起來，使領導干部的升遷罷黜以后者為準，從而向下級領導干部施加了巨大的政治壓力，迫使他們服從上級政府的指揮棒，接受上級的任務布置。這樣的政績考核一直延伸到最基層的鄉鎮政府甚至村民委員會，而且其中包含的指標內容與要求不斷出現擴增和加碼。

這種壓力型體制帶來的一個直接后果，就是進一步加劇了分稅制改革所產生的財政失衡。由于掌握著制定考核下級指標的權力，上級政府往往會以政績考核指標的形式，把一些事業建設、公共服務的責任規定為下級政府的任務。這導致在財權向上集中的同時，社會管理和公共服務的責任卻在向下級政府轉移。于是我們看到了一個鮮明的反差：1980年代以來，中央財政收入在全國財政總收入中的比重大幅攀升，但中央財政開支在財政總開支中的比重卻顯著下降，從計劃經濟時代以中央開支為主變成了今天的以地方開支為主。相反，財力薄弱的基層政府卻在上級政府的一長串考核指標下，被迫承擔起繁重的事業建設和社會管理任務，從而大大加劇了原本已經感到不足的地方財力的危機。endprint

壓力型體制下的地方分權

上述兩個不平衡結合在一起，就產生了通常所說的中央與地方財權與事權不匹配的問題。地方政府的財力不足是一個大問題，需要通過中央轉移支付形式的調整、地方稅種的開發等辦法來一步步地加以解決。但這里面我更為關心的是壓力型體制所帶來的對地方分權的不利影響。

在壓力型體制下，各個上級政府都參與了給下級政府隨意施加或改變行政任務——其中一些本應是上級政府自己承擔的，一些又是地方社會所不需要、不適合的——過程。在上級政府可以隨意強加任務的背景下，地方政府一方面大量出現了竭澤而漁、與民爭利的現象，以獲得足夠財力來滿足行政擴張的需要；另一方面又產生了大量的謊報數字、隱瞞真相、迎檢腐敗等庸俗的官僚現象，以此來應對上級部門層出不窮的檢查、考核。

這些固然是中央集權單一制國家的常見問題，但仍然需要加以限制和規范。為此，就需要通過法律規范來加以界定，以解決壓力型體制所帶來的混亂。

不幸的是，中國現行的法律對各級政府之間的權責劃分卻相當模糊，缺乏清晰有效的規范。2008年新修訂的《地方各級人民代表大會和政府組織法》在第五十九條和第六十一條規定了地方政府的職能，其中對縣以上和縣以下政府的工作范圍的規定基本一致，僅有略微的列舉區分。我們看到，該法對于縣以上政府的職權籠統規定為：“執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作?！边@樣的規定是非常模糊的，按照這一規定，在現實操作中，各級政府之間應該如何具體分配任務呢？我們沒有看到法律中有任何進一步的具體規定。

相反，中國法律卻明確規定了下級政府必須執行上級政府的命令的原則?，F行憲法第一百一十條規定，“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國各級地方人民政府都是國務院統一領導的國家行政機關，都服從國務院?！贝送?，《地方各級人民代表大會和政府組織法》第五十九條第一款規定，縣級以上各級政府“執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令，規定行政措施，發布決定和命令”；第六十一條第一款規定，鄉鎮政府“執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令”。即便被界定為“群眾自治組織”的村民委員會，也由《村委會組織法》作出了相似的規定，即村委會要接受鄉鎮政府的指導和幫助，協助鄉鎮政府工作。

美國研究者湯森和沃馬克很早以前曾形象地將中國政府內的上下級關系描述為“上級是下級的鐵錘，下級是上級的砧板”。（湯森、沃馬克，1986：64）中國法律的上述規定使得今天中國的各級地方政府依舊面臨相同的窘境，它們仍然缺乏法律清晰保護的自治空間，用來拒絕上級政府鐵錘的任意敲打。中央和上級政府不僅在事實上掌握著向下級政府發號施令的權力，而且在法律上也擁有隨時向下級政府指派任務的權力。

中央-- 地方關系的再規范

概言之，將中國的中央--地方關系描述為“經濟聯邦制”或“行為聯邦制”等，明顯言之過早。在政治集權的壓力型體制下，以財政為主的地方分權必然會大打折扣，向傳統的派出機構蛻變。實際上，錢穎一在提出“經濟聯邦制”這一概念時，就已經在憂慮中央會隨著經濟實力的恢復再次集權，侵蝕已被開放給地方的分權空間。

許多研究者就此提出了中央應進行“選擇性集權”，以作為進一步改進中央--地方關系的藥方。的確，有些集權本身便是良性分權的內在需要，例如管理統一市場、制定貨幣政策、實施統一的法律和產權制度等，沒有這些集權，地方競爭就會陷于無序狀態。實際上，1994年分稅制改革以來，中央已經逐步在銀行、國土資源等方面推行垂直管理，開始了新集權化，只是在司法的集權化上仍然是牛步前進。

然而，要建設更平衡、更合理的中央--地方關系，僅僅通過縱向的“選擇性集權”是不夠的。如果地方政府舊的集權結構不改變，行政主導的壓力型體制就不會徹底改變，各級政府都會借助集權結構下達強制性的任務，從而壓縮、消除下級政府的自治空間。另一方面，下級政府也會利用集權結構與上級政府展開“上有政策、下有對策”的博弈戰，從而產生中央政府最忌諱的地方主義問題。

因此，要實現從中央到基層的政府間關系的規范化，除了推進司法層面的選擇性集權和立法改進等之外，還必須有橫向分權加以配合。應當通過橫向的分權和問責，使地方政府從縱向壓力為主的運作模式，轉為橫向壓力與縱向壓力并重的運作模式。只有如此，才能確保地方自治空間獲得有效規則的支撐，同時又避免自上而下的任意強派的任務，并防止再次出現類似薄熙來主政下的重慶地方主義的現象。

除此之外，地方政府的公共服務轉型也需要強化橫向的分權與問責。在現階段，中國地方政府的公共服務職能滯后，與地方社會的脫離日益嚴重。各級地方政府的施政一般都是以完成上級考核指標和強制任務為中心，以滿足自身財政需要為主要追求，而對于向地方社會提供良好的公共物品供給卻普遍是意興闌珊。因此，地方財政主要是吃飯財政和投資財政，無論每年有多少財政增長，都很少換來在教育、衛生醫療、環保等方面的相應投入的增長。同時，地方政府還存在嚴重的貪污腐敗、專權亂法問題，對于民眾意見的代表和回應較差，尤其是鄉村地區的地方政府?？梢哉f，地方治理的效果總體上不能令人滿意。

這些問題的解決都需要觸及行政主導的壓力型體制。倘若維持壓力型體制的模式不變，只會治絲益棼，不但治愈不了“收放死亂”的沉疴，更難令地方政府向公共服務和善治的方向邁進。因此，要實現中國中央--地方關系的再平衡和再規范，中國政府在未來應更加重視橫向的問責和監督機制的構建。具體應當怎么做？在中國政治體制下，這就回到了已經老生常談的人大民主問題——我們需要積極推進全國人大和地方人大的代表民主，使之獲得更多的獨立性，真正發揮法律監督和民意代表的功能。我的基本結論是，應當通過人大民主的建設來推進中國的中央--地方關系的平衡和規范化。

（作者單位：中國人民大學國家關系學院）

參考文獻：

[1].錢穎一、許成鋼（1993）：《中國的經濟改革為什么與眾不同？——M型的層級制和非國有部門的進入與擴張》，載張軍、周黎安：《為增長而競爭：中國增長的政治經濟學》，格致出版社&上海出版社2008年版。

[2].錢穎一（1995）：《中國特色的維護市場的經濟聯邦制》，載張軍、周黎安：《為增長而競爭：中國增長的政治經濟學》，格致出版社&上海出版社2008年版。

[3].詹姆斯·湯森、布蘭特利·沃馬克（1986）：《中國政治》，江蘇人民出版社2005年版。

[4].鄭永年（2007）：《中國的“行為聯邦制”：中央-地方關系的變革與動力》，東方出版社2013年版。

[5].Yumin Sheng. 2005. Central-Provincial Relations at the CCP Central Committees： Institutions， Measurement and Empirical Trends， 1978～2002， The China Quarterly， Vol. 182.endprint