試析全球治理的非正式化與私有化發展

【內容提要】 傳統的全球治理模式主要是霸權與多邊主義的結合，是由美國等西方發達國家主導的以國際組織為載體的治理。冷戰結束后尤其是2008年金融危機后，由于全球性問題的凸顯以及國際權力結構的變化，使得傳統治理模式遭遇“治理赤字”，非正式與私有化治理模式逐漸受到國際社會的廣泛關注。非正式治理模式是世界主要國家就應對全球問題進行平等協商的非正式制度安排。私有化治理模式是非國家權威以市場為導向建立的治理體系，主要在環境保護與氣候變化等領域發揮作用。新治理模式的靈活性、操作性強的優勢彌補了傳統治理模式的不足，因此在全球治理中發揮著積極作用。雖然新的治理模式也存在缺陷，但其在未來全球治理中的作用將進一步提升。全球治理模式的轉型對中國而言既是機遇也是挑戰，中國需要處理好新舊兩種治理模式的關系，并推動全球治理朝著公平和民主的方向發展。

【關鍵詞】 全球治理 治理模式 非正式治理 私有化治理 模式轉型

【作者簡介】 李明月，復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生

【中圖分類號】 D5

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）05-0001-19

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201505001

全球治理理論與實踐興起于20世紀90年代，它是全球化推動的結果。隨著經濟全球化浪潮的高漲，全球相互依存不斷加深，全球性問題不斷凸顯，全球治理受到越來越多的關注。進入21世紀，國際體系正經歷快速的變革與調整，而現有的國際機制大都形成于20世紀中期，已經不能充分解決諸如環境保護與氣候變化、恐怖主義、流行性疾病、貧困與發展等層出不窮的全球性問題。2006年1月9日，《華盛頓郵報》發表題為《全球化赤字》的社論，認為聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等全球治理機制“已經失去了前進的動力”，由于不堪重負出現嚴重的治理“赤字”。 自2008年金融危機爆發以來，正式國際組織的治理“赤字”更加凸顯，全球治理再次受到廣泛關注。在傳統的霸權與多邊主義相結合的治理模式面臨重重困境的時候，國際社會呼吁建立更有效的全球治理新模式。由此，全球治理兩種不同的新模式應運而生：一是非正式的小集團治理模式，二是“私有化”治理模式。這兩種新的治理模式在一定程度上彌補了全球多邊主義治理的缺陷，并對一些全球性問題的有效治理發揮了積極作用。

一、全球治理困境與治理新模式的興起

2008年始于美國的經濟危機催生了全球治理新模式。一方面，傳統的全球治理模式在危機面前顯得力不從心，難以走出困境；另一方面，權力轉移與權力擴散導致具有全球和地區影響力的行為體越來越多，這推動了全球治理理念和模式的競爭。在此背景下，國際社會開始探尋全球治理的新模式。

（一）傳統治理模式的困境

傳統的治理模式主要產生于二戰后，是以美國等西方國家的霸權為主導建立的多邊體系：聯合國（UN）主要對世界政治與安全問題進行治理，國際貨幣基金組織（IMF）、國際復興開發銀行（或稱世界銀行，WB）、關稅與貿易總協定（GATT，后發展成為世界貿易組織，WTO）對世界經濟問題進行治理。上述國際機制對于重建戰后秩序，治理戰后安全與經濟問題發揮了重要作用。冷戰結束后特別是進入21世紀以來，形成于半個世紀以前的國際機制在治理新的全球性問題方面顯得越來越力不從心。尤其是金融危機以來，這種傳統的治理模式面臨諸多問題與挑戰。

第一，誰來提供公共產品？全球性問題的解決需要全球公共物品的供給。誰來提供公共產品的問題實際上就是傳統治理模式中領導力缺失的問題。長期以來，美國作為霸權國，也是世界唯一的超級大國，一直是全球公共產品的主要提供者。其通過主導建立聯合國、北約（NATO）、IMF、WB、WTO等全球性政治、軍事、經濟組織，以及北美自由貿易區、美洲國家組織等大量的功能性地區組織，構建了一張以其為中心的巨大制度網絡，推行符合美國利益的整體秩序。同時，美國也通過提供公共產品來獲得其他國家對其霸權和領導地位合法性的認同。但是2008年金融危機使美國經濟受挫，“美國衰落論”一度成為國際輿論的主流。在此情形下，美國繼續提供全球公共產品的能力和意愿都大大降低。歐盟、日本等發達國家也或多或少受到金融危機的沖擊，開始更多地關注自身利益。美國外交政策甚至逐漸從傳統的多邊主義開始轉向諸邊和地區主義，如其推動的跨太平洋伙伴關系協定（Trans-Pacific Partnership Agreement， TPP）和跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（Transatlantic Trade and Investment Partnership， TTIP）等。新興經濟體盡管在金融危機中表現不俗，出現群體性崛起的態勢，并建立了金磚國家組織（BRICS），但由于力量仍嫌不足且存在內部分歧，尚不能取代美國成為公共產品的主要提供者。因此可以認為，目前還沒有一個國家或國家聯盟能夠承擔領導世界共同應對全球挑戰的任務，領導力缺失成為傳統的由美國主導的多邊治理模式面臨的首要問題。

第二，全球治理的供求矛盾。全球治理的供應與需求之間的尖銳矛盾是全球治理議題不斷擴展而全球公共產品短缺。全球化導致國家相互依賴的加深決定了全球性問題的普遍性、公共性、多樣化、動態化、尖銳性和超越意識形態的特征。 在經濟領域，貿易、金融和投資體系都面臨著規則重構的問題；在安全領域，核擴散問題和恐怖主義問題亟待解決；在發展領域，貧困問題、難民問題、環境和氣候變化問題等影響著全球的發展與穩定。在傳統治理模式下，國家和政府間組織是主要的“治理者”。如今，一個國家或國家聯盟很難獨立解決日益復雜多樣的全球性問題，傳統的制度安排在全球治理問題上也顯得捉襟見肘，已有的規則和制度并不能完全解決這些全球問題，而是需要提供更多新的公共產品。但由于各方發展水平的差異與利益分歧，經濟領域的規則重構難以取得實質性進展，甚至出現新貿易保護主義趨勢。環境與氣候問題雖然引起各國的重視，但國際社會迄今為止尚未形成一套統一的環境標準和氣候治理方案。很多全球性問題并未得到及時有效的治理，沒有形成全球層面的治理方案。另外，“民族主義的廣泛興起和高揚，進一步加劇了全球治理的困難”。 隨著全球化的深入發展，民族認同受到前所有未的挑戰，也對國內產業造成沖擊，這使得民族主義意識形態更加突出。發達國家和發展中國家內部都出現了反全球化、質疑國際合作的趨勢，這使得以大國協調與合作為基礎的傳統全球治理模式在提供公共產品方面表現不佳。

第三，傳統治理模式的內在缺陷。以聯合國、世界貿易組織等為代表的傳統治理機制都是正式的政府間組織，成員國眾多、討論的議題廣泛，且各自有一套組織機構和章程。它們在全球治理中受到的挑戰越來越大。例如，“聯合國體系的價值觀正受到質疑，安理會的合法性面臨挑戰，一些多邊機制的工作實踐也遭受批評”。 這些傳統多邊機制的內在缺陷也使全球治理的效率大大降低。主要表現在如下幾個方面：其一，達成協議困難。各成員國的利益需求各不相同，發達國家與發展中國家之間、發達國家之間、發展中國家之間都存在利益分歧與博弈。由于難以滿足各個國家的實際需求，很難就某一全球性問題達成協議。其二，解決實際問題的難度增加。全球性問題日益多樣化，聯合國等國際組織的能力有限，勢必造成一些全球性問題只能置于次要位置，導致這些全球性問題得不到及時應對。其三，正式國際組織的決策機制問題。聯合國安理會采取“一票否決”制，WTO談判采取“協商一致”的原則，這意味著只要有一個成員國反對，就不能達成協議?？傮w來看，二戰后以正式國際組織形態出現的大范圍國際合作和國際制度安排均因功能、效率下降等原因面臨“治理赤字”問題，因此全球治理亟須新的治理模式。

（二）全球治理模式的競爭

美國學者約瑟夫·奈（Joseph Nye）認為，21世紀權力結構正發生兩大變化：一是國家之間權力的轉移，正在從西方轉移到東方；二是權力的擴散，正在從國家向非國家行為體擴散。 他認為當今世界的權力分布呈現出一種三維態勢：第一維，軍事力量在很大程度上是單極的，美國的霸權地位還將持續一段時間；第二維，經濟實力是多極的，美國、歐洲、日本和中國是主要的角色，還有其他一些國家的實力也在上升；第三維，在跨國關系領域內，非國家行為體廣泛參與其中，包括恐怖主義、黑客攻擊、流行病、氣候變暖、毒品走私等問題，這些都是國家無法控制的，在這里談論單極、多極或霸權都是毫無意義的。 國際權力結構發生的變化使得“全球領導力嚴重匱乏”，但卻創造了一個更加多元化的國際秩序。 在傳統的治理模式陷入困境時，國際社會出現了全球治理的新理念和新模式，并出現了相互競爭的態勢。

全球治理模式的競爭首先是發達國家與發展中國家之間的競爭。傳統的以正式國際組織為代表的全球治理模式是發達國家主導建立的。在這些機制的創立階段，西方的精英和公眾認為其具有普世性，西方世界在冷戰中的“勝利”使他們更加確信這一點。因此，國際規范的變遷和制度的變化也都體現了發達國家利益需求的變化。然而，進入21世紀尤其是2008年金融危機之后，新興經濟體群體性崛起引起了國際權力結構的變化。美國與其他西方國家主導權面臨的潛在挑戰并非僅是全球權力的重新分配，而是另一種更微妙的變化，即由中國和其他崛起國家塑造的全球治理新模式?！拔鞣讲辉偈侨蚧闹鲗?，多個權力中心以及它們所代表的相互競爭的模式將在更加公平的舞臺上進行角逐。有效的全球治理需要求同存異，以求平等分配權力以及增強意識形態的多樣性?！?隨著國家綜合實力的上升，新興經濟體希望獲得與之相應的權力地位，希望擁有更多的話語權，參與規則制定，在全球治理中體現自身的利益和價值。與此同時，雖然不愿分享世界的主導權，但以歐美為首的發達國家無力單獨解決日益嚴峻的全球性問題，也希望與新興經濟體分擔治理責任。因此，全球治理出現了新的發展模式，如發達國家與新興經濟體平等協商的二十國集團（G20）、新興經濟體內部協調的金磚國家組織等非正式的新型制度安排。

全球治理模式的競爭也在國家和市場之間展開。不管是傳統的正式國際組織安排，還是非正式的新型制度安排，無一例外地都是國家發揮中心作用?！坝捎跈嗔膰倚袨轶w向非國家行為體擴散，越來越多的問題已經超出國家的控制范圍，即使最強大的國家也不例外?！?聯合國安理會、IMF和WB等國際機構也不可能發揮真正的領導作用，因為這些機構不能真正反映當今世界政治和經濟權力平衡的態勢，而G20等非正式的制度安排實際上并沒有任何實質性的東西。 有一種觀點認為，在全球化時代，出現了“政府失靈”的現象，即國家并不能控制所有事務，因此以市場為基礎的行為體開始“填補空缺”（fill the void）。 蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）認為，以市場為基礎的私有權威的重要性之所以不斷提升，是因為國家在“自由市場”不能發揮作用的領域也喪失了有效性，例如安全、貨幣穩定、法律執行和提供公共產品等方面。由于技術革新的步伐不斷加快以及與此相關的成本不斷上升，與非國家的私有權威相比較而言，國家正在不斷弱化。 正是由于國家的權威在這些領域不斷下降，市場主導的私有權威治理形式正在興起，并對國家不能甚至不愿治理的方面發出挑戰。

全球性問題的復雜化、多樣性、領導力缺乏以及體制缺陷等使得傳統的以美國為首的西方國家主導的正式國際組織治理模式出現嚴重的“治理赤字”。國際權力結構的變化使得新興經濟體與市場導向的非國家行為體在國際社會中的作用越來越突出，全球治理也出現了體現新興經濟體利益的非正式以及以市場導向的“私有化”治理新模式。

二、非正式全球治理模式

目前全球治理出現一種與二戰后以國際組織為核心的正式制度安排不同的治理形態，大有“取代”國際組織治理之勢，這種治理模式的表現之一為“非正式性”。這些非正式的國際制度安排并非國際社會的新生事物，只是近年來在國際關系舞臺和全球治理中發揮越來越重要的作用，成為全球治理的一種主要模式。

（一）非正式治理模式的概念與特征

當前全球治理的非正式制度安排數目眾多，主要有七國集團/八國集團（G7/G8）、G20、金磚國家和亞太經合組織（APEC）等。除此之外，還有應對朝核問題的“六方會談”機制、解決伊朗核問題的“5+1”機制等眾多功能性的小集團或小團體。這些非正式機制“多半由一些具有體系影響的地區或全球性大國組成，就特定議題或彼此關心的重大全球或地區性議題舉行磋商，協調立場，做出承諾”。

這些新的全球治理行為體的第一個特征是“非正式性”，這首先體現在組織結構上。與聯合國、IMF、WTO等正式的國際組織相比，非正式機制的組織松散，沒有章程約束，也沒有組織機構，主要通過定期或不定期的領導人會議針對所關心的問題進行溝通與協商，這種治理形式更易達成協議，實踐性更強。達成的協議也不具備強制力，具有靈活性和軟約束力的特征。另外，這種非正式治理機制也具有開放性。一是成員的開放性。這些組織不是封閉的制度安排，多以峰會和論壇形式出現，相關成員都可以加入進來。二是議題的開放性。正式的國際組織一般是對固定的議題進行正式談判，如聯合國安理會討論的是國際安全問題，IMF、WTO解決世界經濟問題，G20、APEC等非正式組織的議題則是不固定的，每次會議都有新的主題和議程，成員國對此交換意見、進行協商，隨著時間的推移，議題也會不斷擴展。

非正式治理模式的第二個特征是小團體化。聯合國成立之初有51個成員國，目前成員國已達到193個，基本上囊括了世界上所有國家。 截至2014年6月26日，WTO擁有160個國家和地區成員國或觀察員國。 傳統治理模式以正式的國際組織為載體，這些國際組織奉行普遍的多邊主義，幾乎涵蓋世界上絕大部分國家和地區。成員眾多也使這些國際組織擁有極強的合法性，但由于無法平衡彼此利益，各方難以達成一致，導致治理效率低下。正是考慮到傳統治理模式成員多、效率低的情況，非正式的制度安排往往是小集團形式。地理相鄰或利益相近的國家首先接近，建立起非正式的小團體，對共同關心的問題交換意見，達成協議。G7/G8只有七八個成員國，金磚國家組織只有五個成員國。這樣一種小團體可以大大提高全球治理的效率，但也存在合法性問題，即這些小團體是否有權代表世界對全球性問題做出安排。而且值得注意的是，一些非正式集團也并非鐵板一塊，其內部還存在小團體。例如，在APEC中還有TPP成員，G20中有G7和金磚國家，甚至在金磚五國內部也存在團體分化現象。

非正式治理模式的第三個特征是新興經濟體發揮積極作用。新興經濟體發揮積極作用是冷戰后全球治理的新現象。新興大國的崛起既改變了原有的國際權力結構，也為全球治理提供了新鮮血液。西方發達國家謀求與發展中大國合作，邀請中國、印度、巴西、南非和墨西哥加入“G8+5”非正式論壇，就國際經濟、貨幣政策等進行溝通和對話，防止類似亞洲金融風暴的重演，為在G20中實現發達國家與新興經濟體的平等協商奠定了基礎。這表明，發達國家已經無力單獨解決安全、可持續發展等全球性問題，希望與新興大國進行責任分擔。但發達國家并不甘愿讓出治理世界的主導權。正是認識到這一點，新興國家內部也在不斷加強合作與協調，成立了金磚國家組織這樣的機制“加強彼此交流與合作，以集團身份參與、改進全球治理，推進全球治理體系朝著更加公平、合理、包容的方向發展”。

（二）G20：非正式治理模式的典型案例

當前國際社會中有眾多非正式的制度安排，其中G20是比較有代表性的一個。它是發達國家與新興經濟體平等協商的非正式對話機制，在金融危機后的全球經濟治理中發揮重要作用。

G20的形成可追溯至上世紀末，為應對拉美和亞洲的金融危機，西方發達國家希望將新興經濟體納入國際金融問題的解決中，新興經濟體也希望參與到世界經濟規則制定中。1999年12月，20國財長和央行行長在柏林舉行會議，20國集團正式成立。在2008年11月的20國首腦峰會前，其一直是部長級論壇，對全球治理的作用和影響有限。發達國家是2008年金融危機的重災區，它們在這次危機中損失慘重，需要借助中國等新興大國來擺脫危機。G20的作用由此逐年上升，并從邊緣走向中心。 截至2015年，G20共舉行了十次峰會，在全球經濟治理方面取得了重要成果，主要包括推動國際金融體系改革、完善國際金融監管、加強各國宏觀政策協調等。

G20作為一種非正式的全球治理形式，其“非正式性”主要表現在以下方面：第一，從組織架構來看，從G20誕生起，就明確定位為一個“非正式的、由成員國領導人提供動力的集團”。 G20不像聯合國等正式的機構那樣有常設秘書處和工作人員，是由當年主席國設立臨時秘書處組織會議。這體現了G20松散的、非正式論壇的性質。第二，從決策程序來看，G20遵循協商一致的原則，即只有在各成員國充分討論、達成共識的基礎上，才能成為G20的成果。G20至今未采取投票表決等強制通過的決策程序。第三，從政策落實來看，G20主要是通過軟約束力的方式發揮影響?！癎20成果是各方共識的反映，這意味著各成員對落實成果已經做出承諾，” 而不再有強制性或報復性措施來要求和監督成員國是否真正貫徹落實。

G20為美國及其他發達國家和新興經濟體改善全球經濟治理結構提供了一個溝通平臺。G20成立之初因作用有限，并不為國際社會所重視，但如今“幾乎已經成為世界經濟的最高決策機構，這樣的變化堪稱一場國際革命”。 其成立之初是為了維護國際金融穩定、防止金融危機再次發生，并在2008年金融危機中發揮了重要作用?，F在G20關注的議題已經擴展至推進國際金融改革、推動世界經濟可持續增長、援助發展中國家等更廣泛的領域?！半S著中國、巴西、印度、俄羅斯和其他正在出現的經濟體出席圓桌會議，一個更具代表性的多邊治理時代來臨?！?G20已經從全球治理的邊緣走向中心，成為國際經濟合作的主要平臺以及全球經濟治理的重要力量。但G20成立至今僅16年，峰會機制也只有七年歷史，仍是一個處在起步階段的新興機制。G20未來如何發展，能否真正平衡發達國家與新興國家的發展，能否從短期應對危機轉向長期的經濟治理，能否真正成為全球治理的主導性機制還有待觀察。

三、私有化全球治理模式

國際政策的制定有兩種進程：一是國家主導的政策制定權威，二是市場導向的政策制定權威。 國家決策權來源于其主權權威，市場的決策權并非源于國家，而是對全球市場的操縱和對市場中客戶偏好的關注。由于國際權力結構的變化，一方面權力從國家平行轉移至市場；另一方面，由于權力擴散的作用，國際舞臺上的影響力也擴散到非國家權威行為體，包括非政府組織、跨國公司、各種恐怖組織和犯罪組織以及特殊的個人。 由于政府在全球治理方面出現“失靈”的情況，市場導向的政策制定權威開始在全球治理中發揮越來越顯著的作用。

（一）私有化治理模式的概念與特征

所謂的“私有化”治理模式，就是近年來跨國的以及國家內部的非國家權威創立的一種非國家的、以市場為導向的治理體系，其目的是發展和實施一種體現環境與社會責任的管理實踐。 這些體系及其支持者們避開傳統的國家權威，轉向市場供應鏈以建立激勵機制來迫使企業遵守規則。它們在林業、漁業、食品生產、環境甚至恐怖主義等領域建立治理結構，關注產品和服務的生產與銷售。 私有權威是指私營部門、市場參與者、非政府組織、跨國行為體以及其他制度等能夠得到合法性的權威。 以市場為基礎的私有權威參與國際規則制定在19世紀非常普遍，因為私有機構想要創建國際治理的結構來促進“自由世界”的經濟交流。二戰之后，國家主導了機制構建和規則制定。但是近年來，以市場為基礎的非國家權威在全球規則和規范制定中越來越具有存在感。由于全球性問題的復雜性、多樣化以及國際權力結構的變化，國家喪失了一定的治理能力。政府想要減輕負擔，于是將治理成本（尤其是遵守規則的成本）轉移到私人領域；私有主體也希望在國家還未來得及發揮作用的治理領域搶占先機，因此全球治理的私有權威又開始有了新的發展。以市場為導向的多邊機構（multilateral institutions）、跨國公司、企業協會等私有權威成為重要的國際行為體，在促進全球合作和全球治理方面正發揮著越來越重大的作用，不僅協調和維護公共產品的供給，而且建立了一些“私有機制”（private regimes）和“公私混合機制”（hybrid public-private regimes）。

在私有化治理中，市場的角色主要根據消費者和供應者的需求對產品和服務進行規范，國家不能運用其主權權威直接作用于這些規則。由此可見，私有化治理具有非政治性的特點，因為其主要由市場主導。WTO就將國際標準化組織（International Organization for Standardization， ISO）自愿設立的環境標準視為合法的“標準”，而將由國家、政府間組織或其聯合設立的相關標準視作破壞自由貿易的“貿易壁壘”。 但這并不意味著私有權威可以獨立于國家權威而存在。在全球治理中，既有的國家主導規則和政策在私有化治理中發揮著重要作用。市場不可能獨立于國家政策運作，私有化治理也不可能完全脫離以國家為中心的公共治理。在私有化治理中，國家可以作為傳統的利益團體影響私有權威的政策制定進程。例如，通過提供建議要求制定特殊規則，或者通過政府采購政策和其他經濟活動來影響市場動態。但正如利益集團在以國家為中心的規則制定進程中不可能有直接的決策權力一樣，政府尋求影響和塑造非政府私有權威的規則制定，也并不意味著政府成為私有權威的來源。私有化治理的權威來源于“外部觀眾”（external audience）或“利益相關者”（stakeholder），主要包括作為行為體的國家，市場的需求方和供應方，環境組織、勞工組織、媒體等社會利益組織。 他們接受私有權威治理體系基于經濟實惠（市場準入、價格溢價等）和道德勸服，或僅僅是因為其已經變成一種可接受和可理解的實踐。當然，來自不同“外部觀眾”的壓力，也會導致不同的治理效果。

雖然國家在某種程度上喪失了一定的治理能力，但公共治理模式和私有化治理模式的關系非常復雜。隨著國家逐漸接受私有權威在規則制定方面日益重要的作用，國家和非國家行為體都積極參與的混合機制逐漸增多。事實上，大多是國家主導的正式機制或多或少引入私有行為體，甚至有些機制事實上是由非國家行為體主導，但之后卻由國家來“背書”，并最終與國家目標相一致。雖然國家在治理方面的財政和技術能力上有所下降，但其可能成為非國家行為體的代表，盡管這些非國家權威有能力進行治理，但也可能自愿選擇這種形式，畢竟國家仍然壟斷著武力的使用和達成社會契約的合法性。未來，國家可能將更有效的私有化治理視作公共治理的有限補充。也就是說，國家利益和私人利益在某些領域不斷融合，“公共領域和私有領域的界限也越來越模糊”。

（二）ISO：私有化治理模式的典型案例

全球治理的私有化模式突出表現在環境治理方面?！叭驓夂蜃兓耐{是我們這個時代最具影響的科學和政治挑戰?！?目前國際社會尚未建立一套統一的、完善的環境標準。這首先是因為發達國家與發展中國家在環境保護方面分歧嚴重，難以達成共識，另外企業也試圖在環境規則制定中搶占先機，因此私有化治理在環境標準的設立方面發揮著積極作用。其中最典型的案例就是ISO關于環境標準的制定。

ISO成立于1947年，現有162個成員。其主要目的是在世界范圍內促進信息技術、交通運輸、農業、保健和環境等技術標準化工作的發展。該組織從嚴格意義上來說既不是公共機構也不是私有機構，其自我定位為非政府組織，但聯合國貿易和發展會議（United Nations Conference on Trade and Development， UNCTAD）認為它是一個私有的、以企業為基礎的組織。ISO的成員并非國家或政府，而是來自117個國家的標準設立組織，有政府機構、私人企業聯合會，也有公私混合機構。雖然從成員構成上來說，ISO是一個混合組織，但其決策制定過程則由私有企業尤其是發達國家的私有企業主導，這顯然不同于由國家全權代表的聯合國體系下的政府間組織和國家間非正式制度安排。ISO制定的標準并非強制性標準，各企業自愿遵守。由于其標準必是最優的、有利于企業的，所以在一般情況下這些企業會自覺遵守標準，而不需要運用國家權威來強制執行。

隨著經濟全球化深入發展，環境問題也越來越突出。從上世紀90年代開始，西方發達國家就開始設立自己的環境標準。這些各不相同的標準很容易造成“貿易壁壘”，擾亂市場，因此ISO決定在環境領域采取行動，制定統一的環境標準。這對ISO來說是一項重大舉措，標志著其從技術標準領域進入與公共政策相關的“軟標準”領域。該組織認為由其設立的標準化管理系統可以將環境保護問題納入企業生產和銷售的各個環節，這是從源頭解決環境問題的最有效方式。在ISO環境標準的制定過程中，大約有20個國家政府或公共利益團體列席，企業團體與環境顧問享有更高的代表權，且政府并不能全權代表，僅美國就有400多家企業參與標準制定。標準起草委員會主要由跨國公司高管、標準設立組織和咨詢公司組成。盡管ISO制定的環境標準得到了多數國家的廣泛認同，并且一些國家切實參與到規則制定中，但這些標準的設立仍是由私有企業主導，是私有權威發揮作用的結果，代表的是大型跨國公司的利益。

支持者將這些新的環境標準視為環境友好行為的正激發機制，認為這些標準可以將規則制定的成本尤其是監測達標的成本轉移到私人領域，以減輕政府的負擔。這些標準也得到越來越多的國家和國際組織的認可，并將其納入國家標準、治理規則和政府的政策中。國家為這些標準“背書”的原因在于其在環境領域進行有效治理的能力下降，將監督遵守規則的舉證責任直接轉移到企業。但如此一來，就很難區分對規則的遵守到底是市場自發作用還是國家權威強制作用的結果。另外，國家只是將這些標準納入到已有的標準體系中，并不是取消已有的標準，這說明國家還沒完全喪失規則治理的能力。

四、非正式與私有化治理模式的價值與缺陷

以美國等西方發達國家主導的傳統全球治理模式，自二戰后建立至今對全球治理發揮了巨大作用，這一點我們無法否認，今后這一治理模式的作用仍不可低估。然而其在應對冷戰后尤其是金融危機后產生的眾多新問題時顯得力不從心，作用日益降低。而非正式與私有化治理模式恰好彌補了傳統治理模式的不足，為全球治理注入新的活力。

其一，非正式與私有化治理模式具有靈活性和軟約束力的特征，更易在實踐中推行，這在一定程度上彌補了傳統治理模式的困境。傳統的政府間組織由于成員多、談判進程復雜，效率低下，談判的成果和協議也往往很難落實。在非正式的制度安排中，成員有限，各個成員都可以就關心的問題表達立場、交換意見，較容易達成共識。而在私有化治理模式中，以市場為導向的私人權威治理不具有政治性，從決策到執行基本都以市場為主導，也不是強制實施，因此其靈活性更突出。

其二，非正式和私有化治理模式反映了冷戰結束后國際力量結構變化的現實。隨著美國等西方發達國家的實力相對衰落，新興經濟體的實力相對提升，這一力量變化使得發達國家主導的傳統治理模式的合法性和有效性受到質疑。新興經濟體也迫切需要獲得與其實力相稱的國際地位，希望積極參與全球治理進程。非正式的治理模式在某種程度上反映了發達國家和新興經濟體的平等協商，廣大發展中國家的利益也逐漸受到重視，這順應了國際社會中權力從“西方”轉移到“東方”的現實。權力的擴散也使跨國公司等非國家行為體的國際地位不斷上升，并在全球治理中發揮著不可忽視的作用。他們以市場為導向建立治理體系，在國家無睱顧及或能力不及的領域設立規范和標準。同時國家也樂于將一些治理成本轉移到私人領域，以減輕負擔。

其三，非正式和私有化治理模式的出現并不意味著其可以取代傳統的治理模式?！懊绹ヂ湔摗痹诮鹑谖C后一度甚囂塵上，但這種衰落只是相對的，而非絕對的。雖然美國已經不能完全主導聯合國、IMF、WTO等國際組織，但不可否認的是，以其為首的西方發達國家仍在上述國際組織中占據著優勢地位。這些正式的國際組織在應對全球性問題上仍發揮著不可替代的作用，同時它們也在進行自我調適，這都將有利于其自身不斷完善，以不斷適應新的全球治理要求。此外，非正式與私有化治理模式本身也都存在缺陷，其未來的發展尚有諸多不確定性。

一方面，非正式與私有化治理模式可能會增加國際機制的復雜性，反而不利于整體性的全球治理?！皣H機制復雜性包含了無等級秩序下嵌套的、部分重疊的以及平行的機制，但缺乏總體的結構安排?！?國家行為體和非國家行為體會根據不同的標準和利益需求建立治理機制，盡管可能針對的是同一類全球性問題，但是這兩者強調的重點和解決思路是不同的。如此一來，就造成了國際機制的冗雜，行為體可能會選擇符合自己利益、標準較低的規則，而忽視標準較高的規則，甚至違背不符合自身利益的規則。如在氣候變化治理方面，就不存在一個統一的治理機制，而是有一系列不同的治理機制共同參與治理。如聯合國的法律框架、APEC宣言、G8共識以及一些地區和國家行為體（歐盟、東盟、日本、韓國）的單邊行動計劃，非國家行為體也廣泛參與其中。甚至同一個國家可能參與多個非正式集團，造成參與者規則選擇上的困難。一套系統、完善、得到廣泛認同和遵守的多邊規則才是全球治理的最有效形式。非正式和私有化模式造成的國際機制的嵌套與復雜化會使得未來全球治理中多邊主義的推行更加困難。

另一方面，發展中國家在非正式與私有化治理模式中的影響仍然有限。國際權力結構的變化和國際體系的轉型將是一個長期的過程，雖然西方發達國家相對衰落，新興經濟體群體性崛起，但西方發達國家只是希望與新興經濟體分擔治理責任，并不希望分享治理主導權。而且新興經濟體實力仍然不足，在國際機制中的話語權有限，它們內部的利益分歧也會影響其話語權能力的提升。就G20這一非正式的制度安排而言，其成立是由美國和加拿大等發達國家倡導，目的是讓有關國家進行非正式對話，促進國際金融和貨幣體系的穩定，但其最初的考量仍是發達國家想借助發展中國家擺脫危機。雖然G20由10個發達國家和10個發展中國家組成，顯示了發達國家與發展中國家的平等對話與協商，但是以美國為主導的政治軍事板塊仍占據優勢地位， 其他國家在G20框架下也很難改變這種局面。另外，由于G20沒有常設秘書處和工作人員，其達成的很多協議和共識仍需通過有關國際組織推行和落實，如WTO、IMF、WB等，而這些國際組織仍是發達國家占據主導地位。

私有化治理模式也會在一定程度上削弱發展中國家在全球政策制定中的話語權。私有化治理中規則的制定一般考慮的是發達國家的要求，而不是發展中國家的利益。因為在很多私有機制的建立過程中，發展中國家參與有限，并沒有真正參與到規則的設計中。其中部分原因在于與會成本，這與代表權息息相關。而且在規則制定中，私有化機制也并沒有切實考慮發展中國家的國情和發展需求。如ISO環境標準的設立，就沒有考慮發達國家如何幫助促進發展中國家清潔生產和技術援助的問題，甚至在規則制定之后，發展中國家獲得相關的信息也存在很大困難。這并不是說在傳統治理模式下南北不平等的問題不存在，但在傳統的國際規則制定過程中，發展中國家至少還擁有平等的、正式的代表權。 從這一意義上來說，傳統的正式國際組織的治理模式也不應該被取代，非正式與私有化治理模式應該成為傳統治理模式的有效補充。

五、中國與全球治理模式轉型

黨的十八大報告指出，“全球治理機制正在發生深刻變革”。 這是中國第一次在官方文件中以“全球治理”取代“全球經濟治理”，表明中國對全球治理的認識有了質的提高，也說明中國已經認識到整個世界處在全球治理模式轉型的“十字路口”。 現實中，實力不斷上升的中國是全球治理模式轉型的重要推手。中國等新興大國的崛起作為國際權力結構變化的重要一環，使傳統的西方主導的國際組織治理模式面臨挑戰，推動全球治理模式朝著公平和民主的方向發展。全球非正式與私有化治理模式進一步促進全球治理主客體的多元化、治理機制的民主化和治理理念的普適化，這有利于中國等新興大國切實參與國際事務的治理。

中國參與全球治理的路徑基本是以國家為中心的，但隨著非正式與私有化治理模式正在全球治理中發揮越來越重要的作用，中國在參與既有模式下的治理活動并改造舊模式的同時，也在積極參與新模式。一方面，中國力促增加新興市場國家在IMF和WB等機制中的投票權，使傳統治理模式能更好地反映現實力量的對比，加強傳統治理模式的合法性和有效性；另一方面，中國也參與諸多非正式國家集團（如APEC、G20、BRICS等）和一些重要的國際非政府組織（如ISO等）。

然而多元化主體與多層次治理體系的涌現，并不一定會給發展中國家創造有效的參與治理的空間。 在非正式治理模式中，中國面臨著諸多挑戰：第一，盡管非正式治理模式為中國等發展中國家參與全球治理提供了新的平臺，但美國等西方國家在新模式中仍占據著優勢地位。盡管在非正式治理模式中，幾乎所有成員都可以按照自己的偏好塑造議程，但實際運作情況并非如此。以G20議程為例，中國等新興大國僅在國際金融改革議題上有較強影響力，但在新興國家共同關注的消除貧困與發展援助、國際貨幣體系改革兩大議題上，其影響力較弱。在其他議題上，沒有證據表明新興大國對G20議程具有獨立影響力。

第二，新興國家內部的分裂也會削弱中國在非正式治理模式中的影響力。隨著中國與其他發展中國家之間經濟實力差距的拉大，可能會出現中國與其他發展中國家間的緊張關系。它們懷疑中國在逐漸成長為全球治理中越來越具有影響力的行為體的同時，是否仍然能夠代表發展中國家發聲，而不是首先追求自己的利益。例如金磚國家在全球治理議題上的合作有限，分歧嚴重。而且在人民幣匯率問題上，印度和巴西同西方國家一道向中國施壓。

第三，雖然非正式國家集團沒有明確的成員資格規定，但其仍然具有一定的選擇性和排外性。一些重要的非正式安排（如G7、TPP）就將中國排除在外，這將稀釋中國在全球治理中的影響力。另外，由于經濟增速放緩和軟實力較弱的狀況，中國要想在非正式治理模式中進一步提升自身的地位和影響力將面臨重重困難。

在私有化治理模式中，中國的參與不夠、影響力有限。目前有實力和影響力的國際非政府組織大都起源于西方國家，其治理理念和規則制定也大都代表了發達國家的立場和利益，加之西方國家在經濟和技術上都處于優勢地位，因此西方國家參與全球治理也更為主動。全球化的深入發展使中國加強了與國際非政府組織（INGOs）的合作，但合作的范圍和程度仍然十分有限。中國官方和學界普遍認為國家和政府間國際組織仍是全球治理最重要的行為體，非政府組織等只是發揮輔助作用，因此對其重視不夠。在企業協會和和跨國公司層面，中國企業家和管理人員缺乏全球治理意識，他們更關注經濟利益。況且中國真正意義上的跨國公司屈指可數，企業社會責任理念才剛剛起步。 此外，中國在全球治理不同領域的能力發展極不平衡，目前較為有效的主要在國際經濟領域。私有化治理模式體現在國際和平與安全、經濟貿易、環境保護、人權等多個領域，特別是在私有化治理特別關注的社會責任、社會進步與可持續發展等方面，中國在上述領域的治理貢獻仍然十分有限。

為了應對全球治理模式轉型帶來的挑戰，中國需要采取如下措施：

第一，中國需要增強在非正式與私有化治理模式中的影響力，尤其是要拓展與INGOs之間的互動關系，同時也要仔細辨別，有所取舍。要推動中國非政府組織的國際化，促使其借助靈活性、專業性等優勢，增強其在國際非政府組織中的聲音。中國的跨國公司也要承擔全球責任，以積極主動的態度參與國際規則的制定，這樣才有可能在全球治理中發揮更重要的作用。

第二，中國應加強培養專業談判人才。全球治理模式的轉型意味著中國參與的平臺越來越多，這需要中國在各種場合與其他治理主體協調立場，發出自己的聲音。鑒于此，中國必須培養一批具有國際視野、專業知識、良好政治素質和語言能力，并有豐富談判經驗和熟練溝通能力的專業人才。

第三，切實處理好新舊兩種治理模式之間的關系。非正式和私有化的治理模式反映了國際權力結構變化的現實，在一定程度上彌補了傳統治理模式的不足，但二者并非替代關系。因為傳統的治理模式仍在發揮重要作用且在不斷進行自我調適，美國等西方發達國家也不會甘心讓出治理的主導權，而且新的治理模式也并非盡善盡美，其未來的發展尚存在很大的不確定性。因此，在未來相當長一段時間內，更可能出現的是新的治理模式和舊的治理模式并存的狀況，如何處理好兩者之間的關系并積極參與其中是中國必須要認真思考的問題。

[收稿日期：2015-05-23]

[修回日期：2015-06-26]

[責任編輯：張 春]