徐州市餐廚廢棄物項目實施PPP模式分析

辛叢

【摘要】本文對徐州市餐廚廢棄物項目實施PPP模式從物有所值定性評價、法律關系分析和實施條件等方面面進行了分析，提出了徐州市餐廚廢棄物項目的PPP實施方案。

【關鍵詞】餐廚；垃圾；PPP；

一、項目背景和概況

隨著徐州市人民生活水平的提高和城鎮化進程的加快，餐飲業越來越發達，隨之產生的餐飲業廢棄物也越來越多。目前，徐州市餐廚廢棄物的收運、處置工作沒有形成規范化運作，還沒有專門的餐廚廢棄物處置廠。每日數量巨大的餐廚廢棄物流入社會，用作"潲水油"、"潲水豬"的原料，嚴重威脅食品安全；含水率高的餐廚廢棄物混入生活垃圾一起填埋，直接影響填埋場的運行管理。

徐州市餐廚廢棄物處理廠工程項目選址擬定于徐州市銅山區大彭鎮，現雁群垃圾填埋場東側，占地面積約45畝。本項目的主要采用厭氧消化系處理技術，處理規模為366t/d，分兩期實施，一期規模為200t/d，二期規模為166t/d。

二、項目PPP實施模式分析

PPP是"Public-Private-Partnerships"的簡寫，譯為"公私合作制"，是公共部門通過與私人部門建立一種伙伴關系來提供公共產品或服務的一種方式。

本項目 PPP模式實施方式擬采用"政府直接投資參股"的特許經營方式，通過政府與社會資本進行股權合作，以更好地實現PPP"風險共擔、利潤共享"機制。

特許經營（建設-運營-移交）方式是目前餐廚廢棄物處置項目市場化運作的主要方式，也是在城市環保產業中最為普遍的市場化應用方式，特別是在水務行業和生活垃圾處置行業，取得了比較好的應用成果。餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理在國內南寧、深圳、佛山、鄭州、青島、慈溪等城市中應用，在第三批試點城市中，洛陽市、廣州、濟南等城市已經采用這種方式實施市場化運作。

三、項目PPP物有所值定性評價

本項目采用PPP模式運作，能夠有效實現項目運營效率的提高，通過市場化的方式，優化風險分配，激勵社會投資人加強管理，降低項目運營成本，有效實現政府職能的轉變，提高公用事業社會服務水平。

1、本項目政府補貼在政府財政可承受范圍之內。

本項目政府補貼的額度根據特許經營期的不同，每年的補貼額度約在800萬至2000萬之間，對于徐州市財政來講，完全在可承受范圍之內，并且目前徐州市正在調研和分析申請開征餐廚廢棄物專項處置費事宜，如果實現，未來可以有效地彌補這部分資金的投入。

2、本項目運營收益與公共服務水平有著強烈的關聯性，市場化運作有利于提高公共服務水平。

本項目運營的收益除了政府補貼外，還包括資源化利用產生的沼氣、生物柴油、粗油脂等產品的銷售收入。項目公司從運營收益的角度，在相同收運處置量的情況下，餐廚廢棄物中的可利用組分越高，則項目運營收益越高，投資利潤率越高，而本項目公共服務水平的關鍵就在于收集和處置餐廚廢棄物中的可利用組分，特別是可以進行非法利用的油脂等成分，因此，本項目采用市場化運作，可以通過項目公司對運營利潤的追求，有效提高公共服務水平。

3、本項目收運處模式具有內在協同性，能夠有效提高項目運營效率。

本項目采用收運處一體化模式，政府對項目服務的計量為項目的處置量，通過收運處一體化運作，將餐廚廢棄物的收集質量和廢棄物處置利潤聯系在一起，以有效激勵項目公司提高餐廚廢棄物收集的質量，減少收運環節與處置環節的對接矛盾和管理工作，有效實現項目運營效率的提高。

4、本項目政府補貼的比例在整個項目運營收入中占比較小，相對于政府公共部門運行，能夠有效降低項目運營成本。

通過初步財務測算，本項目政府補貼的額度在整個項目運營收入中占比較小，政府補貼的額度不足以彌補項目公司消極運營情況下的成本投入，因此，本項目社會投資人運營的積極性勢必要高于政府公共部門，項目公司在加強內部管控的過程中不斷提高服務質量，增加運營收益，同時有效降低政府補貼的額度。

5、本項目存在一定的收運風險，采用PPP模式能夠有效優化風險分擔。

雖然社會餐廚廢棄物的產出量超過目前的處置規模，但是在項目運營初期，以提高廢棄物收集率為目標，項目運營仍然存在許多管理方面的探索，也同時存在政府行政管理和企業市場運營等多方面工作的進一步深入。采用PPP模式，一方面能夠引入社會投資人，以市場化的方式，利用社會投資人的專業技術和管理積極性，優化項目運營風險。

四、本項目法律關系分析

本項目PPP運作的參與主體主要包括徐州市政府、徐州市城管局（徐州市環衛處）、政府出資人以及社會投資人，其中，徐州市城管局（徐州市環衛處）是本項目政府授權采購的組織者，也是政府授權簽訂特許經營協議的行政部門，同時也承擔了本項目服務監管和考核的主要職責。

PPP項目采購人是徐州市城管局，環境衛生管理處作為徐州市城管局下屬單位，經徐州市城管局授權具體負責組織本次招標工作。本項目由徐州市政府授權的出資人擔任政府合作方（Publish）與社會投資人（Private）共同組建項目公司（SPV），由徐州市政府徐州市城管局授予項目公司特許經營權，與項目公司簽訂《特許經營協議》。本次項目PPP運作涉及的法律協議包括：《投資合作協議》、《特許經營協議》、《餐廚廢棄物收運處一體化服務協議》。

五、項目實施主要條件分析

1、項目投資總額

本項目一期項目固定資產投資總額為1.4億元，因本項目目前尚處于初步設計階段，項目投資總額存在一定的變動空間，且本項目最終設計方案要得到社會投資人和政府方的共同確認，因此，本項目暫按1.4億元設置項目投資總額，待項目建設完成后，通過政府審計部門的決算審計再具體調整項目投資總額，并且據此對補貼價格進行調整。

2、項目公司股權結構和資本金要求

本項目由政府直接投資參股，從引入社會資本和專業化運營的角度，政府占股比例不應大于40%，本項目政府占股比例初步確定為30%。在本項目中若政府處于控股或占大比例股權則不能有效提高投資人的投資意向性及運營積極性。經徐州市政府確定，最終政府持股比例為35%。

根據《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》第二十六條要求："從事餐廚廢棄物經營性處置服務，應當具備下列條件：（一）具備企業法人資格，規模小于100t/d的，注冊資金不少于人民幣500萬元；規模大于100t/d的，注冊資金不少于人民幣5000萬元；"項目公司注冊資本為5000萬元人民幣，由徐州市政府和社會投資人按股權比例出資，即徐州市政府出資1750萬元，社會投資人出資3250萬元。

3、項目內部收益率

徐州市餐廚廢棄物處理項目將采取市場化運作的方式，由政府和社會投資人組建的項目公司負責餐廚廢棄物處理廠的投資、建設及運營工作。社會投資人的投資回報方式包括兩部分：餐廚廢棄物處理產品銷售收入和徐州市政府財政支付餐廚的廢棄物處理補貼費。

目前國家對餐廚廢棄物處理項目的投資回報率沒有明確規定，但是國家關于城市生活垃圾處理項目的相關規定具有一定的參考意義?！秶矣嬑?、財政部、建設部、國家環?？偩株P于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》（計價格[2002]872號）指出，環衛行政主管部門收取的生活垃圾處理費為經營服務性收費，其收費標準應按照補償垃圾收集、運輸和處理成本，合理盈利的原則核定。

餐廚廢棄物處理行業作為城市公用事業，具有壟斷性的特征，因此其獲利原則為"保本微利"，行業通常的內部收益率為8%-10%，在項目投資總額、基本處理量及特許經營期限等條件確定的情況下，項目內部收益率越高，政府支付給企業的運營補貼越高，反之，如果項目內部收益率越低，政府支付給企業的運營補貼就越低。為了統一競爭條件，投資人測算的服務價格所對應的全投資內部收益率為8%。

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