發達國家及地區的城市設計實施制度初探

劉琎 李佩玲

【摘要】基于我國城市規劃體系探討城市設計目前的發展現狀，并整理美國、日本等發達國家及地區的城市設計實施制度，從管理手段、運作機制等方面進行剖析解讀，總結出對我國城市設計實施與管理的借鑒之處。

【關鍵詞】城市設計；實施制度

1引言

我國的城市規劃經過長期發展，已逐漸形成了一套層次分明的規劃體系：由城鎮體系規劃、城市總體規劃、城市分區規劃和城市詳細規劃（包括控制性詳細規劃和修建性詳細規劃）等層次構成；而城市設計作為一種城市空間管理手段，與城市規劃的關系密不可分。但由于城市設計并未被納入中國現行法定城市規劃體系之中，導致城市設計對城市空間與環境的完善優化等作用難以發揮，最終造成城市設計無法落實，且其發展面臨尷尬局面[1]。

為彌補現行城市規劃體系中城市設計對城市空間管理環節的缺失，可以從兩個方面入手：其一，在不調整現有法定規劃體系的框架上，充實和完善各層次規劃，使其起到管理和控制空間形態的作用；其二，調整規劃體系的結構，將城市設計列為法定規劃類型，并明確城市設計與其他規劃類型的關系[2]。本文重點討論第二方面的可實施性，探討依靠城市規劃管理體制的調整，建立適應我國城市建設實踐的城市設計實施制度。

城市設計作為政府對城市建成環境的一種公共干預手段，在發達國家及地區被廣泛使用，并通過相關法律授權政府職能部門對開發活動進行城市設計控制。下文將從管理制度、運作機制等方面討論發達國家及地區的城市設計控制，為我國建立有效的城市設計實施制度提供一定的借鑒參考。

2美國城市設計實施制度

美國政府的行政管理實行聯邦政府、州級政府、地方政府等三級體系，聯邦政府間接影響，州級政府授權地方政府行使行政管理職能，因此城市規劃職能（包括發展規劃和開發控制）的具體實施有所差別，城市設計控制政策也各具特色。

2.1 城市設計管理制度

美國的大多數城市沒有城市設計的專門法規，而是將有關城市設計的內容包含在區劃法、土地細分規則等法律法規中。但主要大城市均有城市設計專項研究，或針對城市空間發展架構與空間環境營造制定市域層面的城市設計，并頒布城市設計策略及準則等法規條文，作為執行城市規劃與管理的基本審查依據；另外，部分城市利用廣告招牌設計規則、古跡保存規則、審議制度、獎勵制度及其它手段推行城市設計工作[3]。

2.2 城市設計審議制度

美國的城市設計審議是城市設計實施政策的核心，其作為一種規劃管理手段，主要目的在于通過制定相關的設計原則控制和指導規劃設計部門開展城市設計工作，為城市建設管理者提供管理、引導和評審城市開發建設項目的依據，同時也為市民提供對新建或改造項目進行公眾參與及評估的平臺。城市設計審議制度可分為兩個過程：（1）制定城市設計控制原則，包括設計目標、設計原則、設計導則等；（2）執行城市設計審議程序。

2.3 案例分析

2.3.1舊金山城市設計實施制度概要

舊金山制定了市域層面的城市設計計劃，作為城市各區域及社區的城市設計指導準則。舊金山城市規劃委員會具有重要的城市設計審議裁決權，并以政府部門的城市設計專責人員的建議為參考；城市設計開發項目的審議執行由建筑管理部門受理，再轉送由城市規劃管理部門呈送至城市規劃委員會公開審議，獲得審議許可方可由建筑管理部門核發建設許可。舊金山的城市設計開發項目受到市民的普遍關注，同時政府在執行城市設計的管理與決策過程中也注重公眾參與的過程。

2.3.2波士頓城市設計實施制度概要

20世紀60年代，為拯救波士頓城市中心區衰敗現象，地方政府在聯邦的輔助下成立城市重建局，后來將城市規劃委員會、城市規劃局及新成立的城市設計處合并于城市重建局之下，使之具有規劃及推動開發雙重功能，共同推動波士頓城市建設及城市復興。城市重建局的職能是對所有指定重建地區的開發項目進行審議。其中，城市重建局的城市設計審查采用自由裁量的管理方法，無成文的規章準則依據，一切均依照政府城市設計管理人員、業主及建筑師等具有完整城市設計觀的人員共同針對個案擬定設計準則。波士頓的城市設計獎勵方法是優惠稅率，以此鼓勵開發者為城市提供開發空間及公服設施。

3 日本城市設計實施制度

日本的城市設計基本上是引自美國的城市設計管理手段與機制，自20世紀70年代初期，神戶、東京、橫濱等市政府城市規劃管理部門開始推行實施城市設計，發展至今，城市設計已成為較正式的官方規劃形式運作，旨在提高公共環境以及公共空間的品質，同時加強市民與開發者之間的設計參與及協調，以平衡公共利益與個人利益。

3.1 城市設計管理制度

日本的城市土地和建筑開發控制體系以《都市計劃》、《建筑基本法》為主體，城市設計在城市規劃體系中雖然沒有明確的法律地位，但其實踐經驗已經滲透在 "地區規劃制度"和依據建筑基準法制定的"綜合設計制度"、"建筑協定制度"中[4]。因此，日本城市設計具有相當的制度基礎及彈性。

日本的城市設計實施工作主要從公共環境、公共空間及基礎設施改善著手，已成為日本主要城市的規劃建設管理重要手段之一。在日本大多數地區，城市設計主要依賴市民團體的積極參與，并沒有統一的城市設計標準或法律條文，地方政府多數依據自身的實踐需要，制定相應的城市設計制度和準則。

3.2 橫濱市城市設計實施制度概要

20世紀80年代起，日本的城市設計已進入了強調地方性管理與實施階段。

橫濱市是日本城市設計的產生地，1970年橫濱市設置了日本第一個官方體制下的城市設計小組，將城市設計策略融入城市建設的管理、環境設計制度以及公共基礎設施的改造項目之中，提高城市的宜居環境品質。1982年，橫濱市正式成立都市設計版，納入城市規劃局，成為規劃指導部下屬的行政管理部門。其工作職能為：城市設計的規劃與調整；有關城市景觀、特定風貌區的城市設計審議；風貌區規劃及相關城市設計專職的制定、調查與調整等工作。橫濱市的城市設計實踐逐漸將城市開發與城市設計有效結合，強調未來城市發展的優越性。

4 對我國城市設計實施的借鑒

4.1 發達國家及地區的城市設計實施制度對比分析

城市設計的實施是建立在國家的城市規劃體系的基礎上，不同國情與社會發展背景、土地與開發管理體制等因素都會影響到城市設計實施方式。美國、日本的土地開發制度與我國基本相似，對其城市設計實施的國家背景制度（表1）及不同城市城市設計實施制度（表2）進行梳理對比，以求為我國城市設計實施制度提供經驗借鑒：

4.2 對我國的城市設計實施借鑒之處

發達國際及地區對于城市設計的實施，精要在于對城市環境品質的精確管理：在上層次規劃的引導下，設立專職的行政部門推行城市設計，并通過必要的審議程序加以管理，并設置必要的彈性管制裁量措施；同時，重視市民參與設計決策和實施過程。對于我國的城市設計實施的經驗借鑒可歸納為以下方面：

（1）確立城市設計的法律地位，完善城市規劃體系中的城市設計制度，使城市設計實施制度與城市規劃體系結合，將規劃層次全面覆蓋到城市的大環境與小空間。

（2）城市設計管理與實施政策化，保障城市設計落實。明確法律、行政體系對城市設計執行的保障，并采用獎勵性措施、彈性操作辦法等保障公共政策的執行。

（3）積極推行城市設計審議制度，對城市設計進行評估，并制定城市設計標準與導則作為城市設計審議的依據。

（4）城市設計應積極推廣公眾參與的決策過程。擴大公共參與是實施城市設計的重要步驟，有利于提高市民的主體意識，更好的推進城市設計的實施。

參考文獻：

[1] 吳曉，魏羽力.關于城市設計與現有規劃體系銜接的思考[J].規劃師，2007，23（6）：87-89.

[2] 周劍云，戚冬瑾.融合城市設計的控制性詳細規劃編制[J].南方建筑，2012，（4）：10-14.

[3] 劉宛.設計管理制度--促進更加全面綜合的城市設計[J].城市規劃，2003，27（5）：19-25.

[4] 劉武君，劉強.日本的城市規劃規制--日本城市規劃法研究[J].國外城市規劃，1993， （2）-（4）， 1994，（1）.

作者簡介：

1.劉 琎（1988-），女，江西宜春，城市規劃助理工程師，主要從事城市規劃與設計工作。

2.李佩玲（1989-），女，廣東順德，華南理工大學建筑學院，研究生，研究方向：城鄉規劃管理。