制度—行動：社會治理視角下的中國社會保障建設

內容摘要 經過20多年的努力，中國初步建構成一個“廣覆蓋、多層次、?；尽钡纳鐣Ｕ现贫?，呈現出“底線普惠”特點，中國社會保障建設和發展進入了社會治理和制度完善階段。但是，這個制度依然存在著碎片化、監管不嚴、不完善、需求滿足不足、技術支持差等問題。如果不用社會治理的視角去推進社會保障發展，社會保障的公平性、可持續性以及效率都難以保證。社會治理的前提在于，社會保障參與主體的責權利清晰和匹配。社會治理的關鍵在于向使用者和消費者賦權，推進參與式服務，政府與社會組織、企業和民眾構建平等協商、合作共贏的伙伴關系。只有在社會治理中，通過制度上“去地方化”和行動上“地方化”，社會保障才能真正具備共濟、合作、團結、互信和安全的功能。

關 鍵 詞 社會保障 社會治理 分權 賦權 養老

作 者 王春光，中國社會科學院社會學所研究員、博士生導師。（北京 100732）

社會保障是現代國家落實公民權利、提升國民福祉、確保社會和諧、為國民提供可預期未來的一項非常重要的社會制度。各國的經驗表明，構建這項制度并實施落實，并不是一件輕而易舉的事，尤其是實施和落實好壞，直接影響這項制度的效用和可持續發展。一項好的社會制度如果難以實施和落實，或者沒有實施和落實好，就顯現不出其“好”，甚至有可能會走向方面，違背制定者和構建者的初衷。這種情況并不少見。就我們對中國社會保障的了解而言，其存在的問題既有制度設置不足，又有實施和落實不好問題，乃至兩者相互影響。在實施和落實層面，主要是社會治理問題，其對社會保障建設的重要性不言而喻。就目前而言，從社會治理角度去探討中國的社會保障建設和發展的研究相當不夠，本文希望就此做些探索。

中國社會保障建設和發展進入社會治理階段

回溯過去，中國社會保障建設更多地停留在制度變遷和建構上，從計劃經濟時代城鄉“雙軌”，到上世紀80年代和90年代體制轉軌時期“殘缺型”，再到本世紀開始全面建設小康社會時代的“底線普惠”。城鄉雙軌表現為農村居民享受不到城鎮居民所享有的社會保障（更確切地說是單位保障，而不是社會保障）?！皻埲毙汀迸c“雙軌”不同的是，有一些原來在城鎮體制內享受到單位福利的人因國有企事業單位改革而被拋出體制，成為體制外的人員，其享受的保障減少了；與此同時，一大批進城的農村流動人口無法享受到城鎮的社會保障。之所以這是一個殘缺型階段，是因為單位保障制度開始向社會保障制度轉變，真正開啟了社會保障制度的建設；但是，參保對象存在著明顯的戶籍、所有制和區域差異，不少人沒有被覆蓋。只有進入21世紀，國家才意識到過去那種社會保障的城鄉差別、體制內外差別、所有制差別等是不合理的，不符合社會公正原則，于是開始“廣覆蓋、?；尽钡摹暗拙€普惠”社會保障制度建設。

目前，中國已經有了一個基本涵蓋全國的社會保障制度，比如城鄉居民養老保險制度、城鄉居民醫療保險制度、以最低生活保障為主的社會救助制度、國民義務教育制度等已經建立；但是生育保險、工傷保險、失業保險只限于非農領域；住房保障僅限于城鎮居民人口，僅僅在一些欠發達地區農村，政府開展了鄉村危舊房改造。顯然，社會保障制度“全覆蓋”還在進行之中，其中人口“全覆蓋”的問題更為突出。據國家人力資源和社會保障部的統計，截止到2014年底，城鎮職工養老保險參保人數達到34115萬人，醫療保險參保人數為59774萬人，失業保險參保人數為17043萬人，工傷保險參保人數為20621萬人，生育保險參保人數為17035萬人，城鄉居民基本養老保險參保人數為50107萬人。另據國家民政部的統計，截止到2014年10月，城鎮居民最低生活保障人數為1907萬人（1036.2萬戶），農村居民最低生活保障人數為5209.5人（2916.4萬戶）。城鎮職工養老保險和城鄉居民基本養老保險參保人數合計達到84222萬人，占2014年末全國總人口136782萬人的61.54%，還有38.46%沒有被覆蓋住。其中，全國720萬左右公務員和3500多萬事業單位人員還沒有納入養老保險，屬于單位養老保險，當然他們享受的養老金水平遠高于其他許多人群。如果將他們納入統計，那么當前中國享受養老保險的人數約達到88500萬人，占總人口的64.7%左右，還有35.3%的人沒有參與到養老保險之中（其中不少是未成年者）。從參保人數來看，養老保險的參保人數無疑是最多的，即便這個最多的保險覆蓋面還有一定的缺口，可想而知，其他社會保險的缺口就更大。城鄉居民最低生活保障人數為7116.5萬人，占全國總人口的5.2%，可以說已經對困難人群基本實現了全覆蓋和“應保盡?！?。

然而，社會保障制度與實際數據的關系是相當復雜的，至少呈現這樣兩種情況：一是社會保障制度本身還存在一些沒有全覆蓋的問題；二是一些制度雖然實現了全覆蓋，但并不是所有國民都能享受到全覆蓋。這兩種情況分別又說明了什么呢？一方面說明中國的社會保障制度還需要繼續完善，還沒有到成型的狀態；另一方面說明即使有了制度，但要惠及全民，還需要一個重要環節，就是要由完善的社會治理機制來支撐。

這從社會保障建設要實現的目標變化上也可以看出：在過去的30多年中，中國社會保障建設從擴面開始，由于存在著雙軌和殘缺的問題，因此，將原先更多的在社會保障體制之外的人們納入到體制內，顯得尤為重要。雖然擴面，也需要治理跟上，但是相對而言，政府會更偏重于制度修改、改革和創新。在最近10多年中，從理論上看，社會保障制度已經具有“全覆蓋”的特性，但是不同人群還是有著很不相同的待遇，而且還有一些人沒有在實踐上真正被覆蓋，因此，均等化就成了社會保障建設的重要目標。但是均等化并不是一躇而蹴的，尤其涉及到社會各主體的參與和合作，就需要社會服務的配套，這些都關系社會治理的問題。沒有有效的社會治理，社會保障可能難以輻射到許多更需要保障的邊緣人群，難以體現社會公正和透明。因此，均等化與社會服務、社會治理便成為當前中國社會保障建設和發展的重要任務。如果說，迄今為止中國社會保障還處于制度完善和健全階段，那么從現在開始，社會治理則成為社會保障建設的關鍵要求，也就是說，社會保障建設和發展進入了社會治理新階段。

以社會治理視角拓展對社會保障制度的認識

社會治理在國外社會保障實踐中是很重要的內容和機制。一方面，社會保障需要靠社會治理來落實，另一方面它又是為服務后者而生的。社會保障大大提升了人們應對疾病、失業、貧困、老齡化等風險的能力，但是這背后需要相應的機制、條件來支持。比如，養老保障確實有助于提高老年人的經濟能力，但是，如果沒有相應的養老服務體系，那么提高了的經濟能力就無法轉化為對老年人養老需求的滿足（比如照料護理需求）。拿日本的介護保險制度來看，它不僅僅是一個保險制度，實際上涉及到豐富的社會治理內容，或者說，它是一個系統的社會治理體系。在日語中，“介護”是綜合“身體照護”和“家務服務”的雙重概念，可視為介于“照顧”與“護理”之間的工作，包括身體清潔、協助飲食起居以及家務服務等，而“介護保險”就是通過保險運作的方式，為老年人口提供生活服務常規化的一種強制性的制度安排。與年金制從經濟上提供必要的經費以保障老年人的生活水平的目標不同，“介護保險”的目標是通過相應的生活服務以保障老年人的生活質量。因此，“介護保險”更多與護理和生活照顧相聯系。介護保險的實施不僅需要一套規則、標準，還需要一系列的機構，需要各類專業技術人才等。介護是有級別認定標準的，需要認定的機構和專家，所以產生了“care manager”這樣的職業，認定之后，由具體的人和機構提供相應的介護服務。這就是一個社會治理過程。

不僅在養老保障方面，在所有其他保障方面，都牽涉到社會治理。醫療保障離不開社會治理。比如，什么樣的繳費和報銷規定更能吸引人們的參與。不同醫院的醫療服務水平影響人們的就醫行為，從而決定人們對醫療保障的需求；反過來，醫療保障的報銷規定直接影響人們的就醫行為，也會左右醫院的行為。在實踐中，醫療保障牽扯到醫院、病人、醫院行政管理部門、報銷管理部門等多方的關系，反過來建構出相應的醫療資源配置和服務格局。在住房保障上，不同的制度設置也會影響住房供給和需求的關系，影響到人們的生活水平和質量。凱梅尼研究發現，不同的住房租賃政策會引發不同的住房需求和購房行為，從而對政府治理產生很大的影響。在他看來，租賃市場分兩類，一類是營利型市場，另一類是社會型市場，認為“營利型租賃市場無法為一般居民提供合適的住房，而國家不愿意采取一種使國營成本型租賃住房填補這個角色的政策，其結果直接影響到了家庭對于住房的選擇……剩下的可能性只有兩種：一種是租住租金高昂、居住權沒有保障的營利型租賃；另一種是購買自己的住房，從而制造出越來越多的購買住房的需求?？梢?，營利型市場策略具有強烈地提高私有住房需求的效用”[2]。不同的理念決定了不同的政策，不同的政策塑造了不同的市場，由此產生不同的政府和居民（或住戶）行為，構筑市場、政策、政府、社會、居民的互動性治理關系。

社會治理是“個人和制度、公共和私營部門管理其共同事物的各種方法的綜合。它是一個持續的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[3]。具體地說，社會治理有多層涵義：第一，參與者不是單一的，而是多元的，包括個人、制度、公共部門和私營部門等；第二，它們針對的是共同事務，社會保障就是這樣的共同事務；第三，在管理共同事務的過程中需要許多方法，有了這些方法，不同社會主體就可以就不同的看法和利益進行折可、談判、妥協和調適，最終達成合作；第四，社會治理是一個不斷的持續過程；第五，在治理過程中會有一些正式制度和非正式制度安排，這些制度有可能是事先的安排，也可能是治理過程中建構起來的，因此它們既是社會治理的依據又是社會治理的產物。就此而言，社會保障從制度建構到落實，顯然是離不開社會治理的：社會保障“廣覆蓋”，是牽涉到千家萬戶、不同階層、不同群體的共同事務，在管理這個共同事務中不同社會主體有著不同的想法、利益和需求，如果沒有一系列綜合的方法和制度安排，或者這些方法和制度安排不能有效地統合各個社會主體的利益和需求，那么就會產生矛盾和沖突，就不能形成合作行動；當然，在沖突中也許會找到合作的方法和制度。

由此，我們需要從社會治理的角度去探討中國社會保障制度，著重于制度—行動的關系問題：行動是否按制度規定的路徑進行？行動在多大程度上會導致制度的演變？一個理想的制度就是讓行動按照制度規定的要求進行，必須具備這樣一些條件：能有效地反映和滿足行動者的需求；是值得信賴和可預期的，即制度性信任和確定性；有著嚴格的、透明的、合理的規定和標準；有強大的技術、經費和組織支持體系。但是在現實中，行動經常會出現偏離制度的現象和問題，其原因可能是制度本身存在問題，也可能是其他因素導致，因為其他因素有可能比制度本身更具有吸引力和影響力。制度與行動之間的互動關系就是社會治理的過程?；诖?，我們可以更進一步探討中國社會保障建設和實施、運行軌跡，找出完善和發展方向。

制度—行動的張力：

中國社會保障發展的核心治理問題

中國已經構筑了社會保險、社會救助、住房保障、就業保障和勞動保障等確保民生的社會保障制度。由于社會保險制度是社會保障制度的核心制度，因此筆者擬以其為重點剖析對象，從制度和行動兩個維度來探討中國社會保障的運行軌跡。從制度到行動，是一個社會運行和社會治理過程。雖然我們建構了完整的社會保障制度，但是并不意味著社會保障就如愿了，就能確保社會“共享發展成果”了。我們既要拷問這個制度是否合理，又要分析制度是否落到行動上。

《社會保險法》的頒布和實施，意味著中國社會保險制度正式確立。這個法律從價值、基本原則到繳費、支付、基金運作、監管和懲處等，都對中國社會保險制度作了規定。但是，仔細分析便會發現，這個法律所構筑的社會保險制度仍然存在許多不足，影響到實際運行。

1.一些法律條文過于籠統、抽象，難以操作和實施，或者不利于操作和實施

《社會保險》總則確立的社會保險價值是共享發展成果、促進社會穩定與和諧，但是，怎樣才算是共享發展成果？在多大程度上共享發展成果才能促進社會和諧與穩定呢？法律對此沒有給予明確的回答，也沒有在后面的具體條文中給予科學的規定和解答。又比如，總則規定個人監督單位繳費、社會參與社會保險基金監管，但是，個人怎樣才能真正地監督單位繳費呢？社會怎樣監管基金呢？社會又是誰呢？社會用什么樣的方式和機制監管呢？抽象的、籠統的規定表現為，執行主體不明確、具體執行過程不清晰、具體標準缺乏等，由此給社會保險運行制造了許多麻煩。當前，對中國社會保險費負擔是否太重問題，社會有很多的討論，這自然牽涉到如何共享發展成果問題。而這是一個在法律上甚至在理論上沒有解決好的問題。企業普遍覺得，現在的社會保險法規定的繳費標準太高，企業負擔太重，要求減負；而作為社會保險經費管理者，政府又覺得要維持社會保險經費的可持續性，繳費比例不能太低。目前，中國社會保險費用基本上是由單位或雇主和員工或雇員繳納，五項保險繳費占據了工資的35%左右，而最近幾年工資收入增長快，進一步加大了企業的負擔。一些企業為了規避負擔，想方設法不跟一些員工簽勞動合同，不給他們繳納社會保險費用，不僅損害了社會保險法的權威，更重要的是傷害了員工的社會權利，降低了社會保障制度的價值。2013年國家衛計委對全國流動人口的調查顯示，“流動人口各項社會保險的參保人數均不到其人口總量的1/4”，其中養老保險只有22.7%，醫療保險為23.6%，工傷保險達到24.8%，住房公積金為8.7%。[4]我們的調查也印證了這一數字，比如北京的不少理發店都沒有給其員工繳納社會保險費。

企業瞞報員工數量和不為員工繳納社會保險費，按照社會保險費法之規定，政府、社會和個人是有權監督的，而現實是政府的權力盡管是清晰的，政府卻沒有精力和能力對所有企業實施監督；個人和社會的權力則缺乏實施機制，根本沒法對企業進行監督，因為法律沒有對此做出具體的規定。目前，“舉報、查詢”是個人和社會的主要監督手段，員工個人做此事面臨許多障礙乃至代價，得不償失。比如，“舉報”得不到回應，員工有可能會被企業解雇，甚至會被以各種理由減扣應得的工資，乃至面臨人身報復； “查詢”也得不到社保部門的配合和支持?！吧鐣钡男问奖容^虛，沒有相應的載體，也缺乏社會組織幫助員工實施監督的案例。所以，個人和社會監督在實施社會保障制度的過程中往往流于形式，起不了實質作用。當然，企業不繳納社會保險費，也與一些臨時性、流動性員工對參與社會保險不感興趣有很大的關系。但是他們不感興趣并不等于他們不需要，只是他們發現，自己繳費參加社會保險，如果流動到其他地方，或者回到家鄉，他們辦理轉移接續手續繁瑣，部分社會統籌被扣留；于是，選擇寧可不參加，不想去面對這些麻煩。

2.技術性問題制約了社會保險制度的良好運行

任何制度都有一整套技術來支撐，沒有技術支撐的制度是無法運作起來的。同樣，《社會保險法》對社會保險制度做了許多的技術性規定，但是這些規定本身存在技術性問題，反過來影響社會保險制度的運行。城鎮職工養老保險分統籌賬戶和個人賬戶，其中，統籌賬戶是按照單位或企業職工工資總額的一定比例來繳納的，技術性問題就出現了：職工人數怎么確認？職工工資總額包括哪些項目？工資總額的比例又是如何確立？正如上文指出的，一些企業或單位為了減輕社保負擔，就瞞報職工人數和工資總額，因而直接影響到職工的社會保險權益。這種瞞報的背后原因不僅在于沒有統計手段，更關鍵的是缺乏組織技術，也就是說，職工不能獨立組織起來參與監督、管理和表達，這就是嚴重的社會治理問題。所以，我們在調查中發現，許多中小民營企業盡可能地利用這些技術性問題，降低給職工繳費的比例。同樣，農村新型養老保險在繳費和養老金待遇上的技術性問題，是絕大多數參保人員選擇100元繳費檔的主要原因，而且有不少中青年農民頭一年繳費讓老人享受到基本養老金后第二年就不繳費、不參保了，他們之所以這么做，是因為農村新型養老保險設計讓他們感受不到早繳費、早參保的好處。而且，他們更意識到繳納100元在收益上是最好的，但是100元檔對于養老的作用是非常小的。

當下，不僅農村新型養老保險在制度設計上不能激發人們參保，城鎮職工養老保險的制度設計也存在讓參保人員吃虧的問題。有網民揭發城鎮職工養老金有若干貓膩，如繳費15年拿不回成本，60%的替代率只是平均數等；推遲離退休年齡，增大對老百姓養老金的剝奪等。而不管揭秘科學與否，不管農民選擇社保檔次甚至不連續投保的行為是否理性，如果一個制度無法有效調動人們的行動，我們首先需要質疑的就是這個制度。比如，早在上世紀90年代中期，當時國家推出農村養老保險制度（舊農保），但是由于采用商業保險模式，激發不起農民參保的積極性。這次新農保增大了國家的投入，比如基本養老金由國家承擔，有效地激發起農民的積極性，但是在設計繳費檔次和享受水平上仍不能給予農民長期收益的穩定預期，從而降低了他們投保的熱情。如果一個社會保障制度不能為人們提供長期的可預期獲益和信任，這樣的制度就不可能獲得人們的支持，就有趨向衰敗的危險。

在中國社會、政治和文化背景下，制度建構是自上而下進行的而不是相反，那么其完善只能是在自下而上的博弈中進行的。與制度產生張力的行動，有助于推動制度的改進和完善，但前提是需要一套有效的社會治理機制：它們能反映和表達對象的需求，向上傳遞真實的信息和壓力，倒逼政府作出合理的調整和改革創新。目前制度與行動的缺陷在于：最了解信息的基層政府沒有動力向上傳遞全面信息，更不能反映民眾的需求和不滿；廣大民眾有表達、上傳的強大愿望，但缺乏相應的途徑。上級決策部門往往在沒有強有力的依據，或者說局部依據的前提下，建構所謂合理的政策和制度，其中不免夾帶著部門的“私利”，由此出現上級決策部門認為政策和制度非常合理，基層政府一味地去完成任務而缺乏修正的權力和動力，于是政策到了民眾那里只能是被動接受或者消極抵抗。

農村新型養老保險在農村的實施就是這樣一種狀況：為了讓更多的農村居民參加養老保險，政府將老人享受的基本養老金權利與子女參保行為掛鉤，一些中青年農民為了父母享受基本養老金，不得不選擇了參保，但是他們對繳費參保能為其未來養老帶來好處并不看好，因此他們選擇了100元檔?；鶎拥纳绫f官員也認為，這種行為是理性的。還有一些農民由于沒有持續繳費的動力，隨時斷繳的行為經常發生。對于一個制度運行來說，出現這樣的一些行為，是很大的威脅，但是基層政府并沒有將這些信息及時向上傳遞，當然，也許它們認為即使反映了，也未必獲得重視。而民眾更沒有機制去反映他們的想法和需求，這就難以有效地促進一項制度的改進和完善。這實際上反映的正是社會治理的缺位問題。

不僅養老保險制度如此，其他社會保障制度也是如此。一項保障制度從抽象的原則規定到具體的技術路徑設計乃至實施，都會影響到參加者的行為，而參加者的行為一方面是對制度的反思性反映，另一方面也是其利益和需求的體現。由此制度與行為就會出現或多或少的張力，合理的邏輯是社會治理走上了前臺。廣義地看，在任何國家，社會治理應該貫穿社會保障制度的建構、技術路徑的設計和具體實施這樣的全過程，從而有可能解決各種失靈和張力問題。正如有學者所強調“普世公共福利的散布和社會民主與勞工運動的興起之間的相應關系”[5]。盡管中國社會保障制度建設似乎與此關系不大，社會問題的倒逼無疑是不可忽視的，但是被動的、缺乏積極的建構性。

由此可見，只有以社會治理的視角去觀照中國的社會保障建設和發展，才可能更好地解釋當前中國社會保障實踐中存在的問題以及可能的解決路徑，即構建強有力的社會治理機制。

社會治理與社會保障的積極建構

從上世紀70年代末期開始，英國等歐洲福利國家出現反對國家主導福利供給的聲浪，新公共管理和新公共服務理論由此被引入社會福利供給領域，出現分權和為使用者賦權的參與式服務。從上世紀80年代開始，法國、英國和德國在福利上將中央權力下放給地方政府，即所謂分權；與此同時，政府也認識到擴大使用者的權利的重要性：“如何確保使用者有發言權，不僅是坐下來開開會而已，而是表達他們的需求，決定哪種水平的服務最符合他們的那些需求，并選定服務應該如何供給，又是由誰來提供？讓使用者涉入決策過程、服務供給，甚至設施和服務的管理，所有這些全都需要仔細思量?！盵6]

中國社會保障制度呈現碎片化特點，地方政府有很大的決策權，目前正處于不斷向上級政府集中的過程，這里也存在如何分權和集權的問題，在這方面中國的情況比英國、法國、德國的分權更為復雜，中國的權責更不明晰：在社會保障制度的制定和規劃上地方政府沒有什么權力，都是歸于中央；但是，在落實中地方政府要承擔職責。由于中國政府層級過多，即使在地方政府之間也存在著權責不明，因此經常出現有權的地方政府不需要承擔責任，而沒有權的地方政府（主要是基層政府）則要承擔責任的現象。結果是，不承擔責任而有權的政府，往往不顧具體情況出臺與現實不相吻合的政策和制度規定，給無權有責任的地方政府制造了“落實難題”。而為了執行上級政府制定的政策和制度規定，沒有權的地方政府往往會采用一切手段去運作，以至于經常損害政府與民眾的關系，比如有的地方政府把社會保險繳費與其他政策捆綁使用，扭曲了自愿參保原則和精神；反過來，參保者也會采用一些手段去規避甚至對抗地方政府。這使得一個本來為民造福的制度，卻演變為民眾負擔、官民摩擦，損害社會互信和秩序。因此，如果說歐洲國家的議題是分權的話，那么中國目前在社會保障建設上面臨的主要是責權明晰問題。只有責權明晰的不同級政府，才能更好地參與到社會治理中去，有效推進中國社會保障發展。

如果說分權、權責明晰旨在厘清不同層級政府在社會治理中的關系，那么，為使用者賦權的參與式服務則是厘清政府與民眾的關系。在如何處理好政府與民眾的關系上，中國比歐洲國家更急迫。從社會治理角度去看，中國在社會保障制度建設上雖然也確認多方責任、社會和個人監督參與等，但是在技術落實上缺乏路徑、機制，尤其是缺乏權利和需求表達機制，行政管制色彩濃厚，社會治理幾乎缺席。這種狀況容易導致共識不夠、信任不足、合作缺乏、團結意識差、投機心理強等不利于社會保障制度改革、持續發展的問題；反過來，也說明社會治理已經成為社會保障建設的重大瓶頸。從制度—行動來看，社會治理可以在以下方面進行社會保障建設和實踐：

1.在制度改革上引入社會參與、協商討論（乃至辯論）機制

當前在中國，有兩項社會保障制度改革最具爭議、最缺乏社會共識：一項是國家機關和事業單位養老保障制度改革，另一項是延遲退休年齡。這兩項改革之所以引發那么大爭議，關鍵在于它們觸動了原有的利益格局，特別是作為現有制度受益者的機關事業單位人員，擔心改革會使他們失去原有的利益。而延遲退休年齡則引發另外三種擔憂：一是國家把養老問題轉嫁給民眾；二是既得利益者（特別是有權者）利用退休年齡延遲而更長時間地占據崗位，損害其他人的利益；三是增大年輕人就業困難。當然，任何國家的社會保障制度改革和退休年齡延遲都會引發爭議，問題不在于爭議，而在于爭議解決機制，即讓不同意見者有表達、交流和達成妥協的機制。

首先，政府要向社會充分地釋放改革意圖，增加社會的了解。其次，政府應鼓勵社會提出不同的改革方案，讓不同方案進行辯論、比較，相互取長補短；媒體、民眾皆可通過各種平臺參與討論，使得方案更好地體現民眾的想法和需求。再次，經過全社會辯論而形成的改革方案，還需要經由人大進行辯論，以立法形式確立?！案魃鳂拥姆帐褂脠F體，讓這個議題變成福利辯論中不曾稍歇的焦點?！盵7]也就是說，辯論是賦權使用者的重要機制，是社會治理的重要內涵和表現形式之一。要使中國社會保障制度改革獲得更大的社會共識，各種改革方案的比較、辯論以及社會參與等勢難避免，如此才可能化解制度與行動之間的張力。這應該成為中國社會治理的新常態，也是中國社會治理能力和治理體系現代化的內在要求。

2.國家在社會保障制度構建上需要進一步厘清和明確不同層級政府之間以及政府與民眾之間的責權利關系，解決有權無責、有責無權、有利無權無責、無權無責也無利的問題

目前，中國社會保障制度的碎片化是責權利不清的充分體現。由于責權利不清，在社會保障的實際治理過程中產生各種各樣摩擦問題，比如農村流動人口在社會保險轉移接續中，有關管理部門只想到自己的權力和利益，缺乏相應的責任意識，給轉移接續設置了重重難題；而農村流動人口無處申訴，有關責任人和部門又得不到有效的制裁。這反過來大大地降低了農村流動人口在流入地參保的積極性，也降低了他們對社會保障制度的信任。中國社會保障體制的改革方向應該是制度上“去地方化”、行動上“地方化”。所謂制度上“去地方化”，是指不要以縣區、市為社會保障統籌單位，應建立全國性基本社會保障統籌和以省域為補充社會保障統籌的雙層制度，從而減少政府責任主體，強化中央政府和省級政府的責任，達成責權清晰、合理匹配。所謂行動上“地方化”，即中央和省級政府將運作權力和責任應委托給縣市區，服務下沉到鄉鎮、街道乃至村社，各種費用由中央和省級政府承擔，一部分轉移支付，特別針對欠發達地區，中央政府應加大轉移支付力度；另一部分用于向基層政府采用購買服務方式，簽訂合約，建立相應的監管和責任機制。

3.社會保障建設離不開社會、民眾和企業的積極參與和合作

雖然《社會保險法》和其他社會保障政策都將民眾、社會組織納入到治理和運作中，但是正如上文提到的，在實際治理和運行中，社會治理和民眾參與缺乏有效的技術路徑和機制，現有的企業三方談判機制和基層社會自治機制，都不能有效地發揮促進社會保障建設的作用。國家需要專門就企業、社會組織和民眾參與社會保障建設，開展專題研究，將協商民主辯論、互惠共贏機制引進來，真正為民眾賦權，不僅讓他們成為社會保障的消費者和使用者，而且讓他們參與改進社會保障運行機制，增強社會保障與民眾需求的連接。人口流動、社區和村委會行政化、社會組織發育不良、法律不健全等問題，在一定程度上都限制了民眾參與社會保障建設和發展，不能有效地表達他們的社會保障需求并監督、評估社會保障，使他們成為被動的使用者和消費者。一開始不少人對參加社會保障并不積極，尤其在農村和農民工群體當中，不少人對社會保障依然不信任。因此，在政府社會保障部門與民眾之間建立有效的溝通、交流機制，并在基層社會構筑社會保障協會，讓民眾參與協會，以協會的形式實施對社會保障運行（比如繳費、報銷等）的有效監督，使他們意識到社會保障確實能實現社會共濟、濟困解難、共享利益、改善生活質量，才會積極推動社會保障建設和發展。

多年來，中國一直不重視社會保障中的社會治理問題，而專注于所謂制度的建構，實現“廣覆蓋、多層次和?；尽钡哪康?。目前這一目的基本達成，問題在于，由于民眾積極參與的缺乏，“廣覆蓋”受阻；由于“多層次”，出現“碎片化”，區域分割導致制度銜接出現問題；由于“?；尽?，缺乏民眾的需求表達，難以有效界定。

就此而言，中國社會保障建設從原來單純的制度建設進入了制度完善與社會治理階段。所謂制度完善，關鍵在于為社會治理提供制度保障，現有的社會保障制度并不利于社會治理。社會治理的前提在于社會保障主體的責權利清晰和匹配；社會治理的關鍵在于向使用者和消費者賦權，推進參與式服務，使政府、社會組織、企業和民眾構建平等協商、合作共贏的伙伴關系。只有在社會治理中，社會保障才能真正具備共濟、合作、團結、互信和安全的功能。

參考文獻：

[1]國家統計局官網. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/ t20150226_685799.html.

[2]吉姆·凱梅尼.從公共住房到社會市場.北京：中國建筑工業出版社，2010：17-18.

[3] commission on Global Governance. Our Global Neighbouhoood. Oxford University Press，1995.

[4]國家衛生和計劃生育委員會流動人口司.中國流動人口發展報告2014.北京：中國人口出版社，2014：47-48.

[5][6][7] Pete Alcock等.解讀社會政策.（臺灣）國立編譯館群學出版有限公司合作翻譯發行，2006：22、182、297.

編輯 李梅