新型城鎮化背景下城市邊界調整與城市綜合承載力提升

張學良

從1950年到2013年，全球城市人口從7.46億增加至39億，城市人口占世界總人口比重達到了54%（聯合國：《世界城市化展望》，2014）。在全球范圍城市化總體進程加快的歷史時期，1978年以來，中國經濟取得了“奇跡式”增長，1978～2013年期間，年均增長率高達9.8%，經濟總量已位居全球第二。伴隨著經濟的高速增長，中國城鎮化也經歷了一個起點低、速度快的發展過程，根據《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》提供的數據，中國城鎮常住人口從1978年的1.7億人增加到2013年的7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點。然而，快速城鎮化的過程中也存在著一些問題和突出的矛盾，城市“攤大餅”式發展、城市開發邊界的無序蔓延，使得城市內部空間結構不合理、城鄉內部二元結構矛盾日益凸顯，城市經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉發展規劃、生態環境保護規劃等的“多規分離”則進一步加劇了這一矛盾，城鎮化進展中累計的問題日益突出，城市綜合承載力亟待提升。

1. 新型城鎮化對城市邊界調整、城市綜合承載力提升的新要求

中國特色新型城鎮化道路，“新”就新在以人的城鎮化為核心，以城市群為主體空間形態。提升綜合城市承載力是以人為本的城鎮化的本質要求，長期以來中國城區土地面積的無序蔓延與土地開發無序，引起了環境污染、空氣惡化、居住水平與就業容納能力不強等問題，嚴重影響城市居民的生活質量，需要通過優化城市邊界、提升城市綜合承載力來實現“城市，讓生活更美好”。以城市群為主體空間形態則要求，對城市承載力提升的考慮不能僅局限于一個城市內部承載力的提升。事實上，單個城市內部的很多問題如“大城市病”，很難在一個城市內部完全解決，必須在城市群的空間載體內通過協同發展與一體化發展來解決，通過城市邊界調整與城市群綜合承載力提升來促進單個城市綜合承載力的提升。

換言之，要以人的城鎮化為核心，以城市群為空間形態，以綜合承載能力為支撐，以城市邊界調整為手段，全面提高城鎮化發展的質量。（詳見圖1）

2. 以城市邊界調整為路徑提升城市綜合承載力

通過城市邊界的優化調整即限定城市邊界擴張、優化城市空間內部結構布局與城市協同等多種方式，影響“人地”關系與要素的空間配置，這是實現城市綜合承載力提升的有效路徑。目前，城市邊界主要關注以土地開發利用和擴大規模為目標的“城市增長邊界”、“城市開發邊界”，忽視了人的價值體現與社會公平的價值取向。在新型城鎮化的背景下，要更新城市空間增長理念和注重規劃協調統一，提升效率、彰顯公平，將城市邊界優化調整作為城市綜合承載力提升的重要路徑。城市邊界優化調整及轉變主要包括以下三個方面：

第一，由外延式、關注規模的城市邊界調整，向內涵式、關注效率的城市邊界調整轉變。中國城鎮化過程中存在城市地理邊界由中心向外無序過度擴張的現象，這造成了農業用地的減少和農村自然景觀的破壞等問題，嚴重損害了中國城鎮化的可持續發展能力，加大了城鎮化過程中的風險。這種外延式、粗放式的城市邊界調整是不可持續的，城市邊界調整應通過城市內部空間優化（城鎮用地功能置換、空間整理、產業結構調整）和經濟效率的提升（地均產出、人均污染產出、地均污染產出）等路徑進行。

第二，單個城市的邊界調整轉向以城市群為載體的城市間協作調整。城市群是臨近城市的“集聚體”，其區域內城市間邊界往往存在地理邊界和經濟邊界交疊的現象。由于空間外部性的存在，單個城市很難獨自處理好自身邊界問題，應以城市群為載體，加強城市間協同合作，建立經濟邊界、行政邊界與地理邊界三者的耦合機制。城市群內地方城市政府間共同建設開發區，制定統一的招商引資與環境保護的規定，可有效避免城市間惡性競爭造成的資源浪費，減少生態環境的破壞，破解發展中面臨的資源約束問題，提升城市綜合承載力。

第三，由“政府主導”向“市場主導、政府引導”的城市邊界調整轉變，實現參與主體多元化。長期以來，中國城鎮化進程是政府主導完成的，如城市人口控制、城鄉戶籍管理、撤縣設區等做法，根據十八屆三中全會精神的要求，新型城鎮化的推進應以市場為主導，同時政府積極引導。新型城鎮化的推進中，市場、政府是資源配置的兩種有效形式，應以市場為基礎手段使資源要素充分流動，以行政的手段解決外部性和阻礙資源要素流動的行政壁壘等問題，發揮市場和政府的合力協同作用。城鎮化過程中政府的引導作用還應體現在城市規劃方面，城市規劃必須遵循科學合理的原則，具有前瞻性和法律效應。

3. 以城市群為協同平臺促進城市綜合承載力的提升

“城市群”的概念最早是從地理學的研究角度提出來的，類似的概念還有大都市帶、都市圈、都市連綿區等。城市群經濟是指經濟活動空間組織及運行的一種形式，是基于交通高度發達、社會分工深化、市場深度擴張、要素高度集聚而演化的區域經濟形態。一座城市不是一個孤立、封閉的體系，它與臨近的區域和城鎮有著密切的聯系?？梢哉f，每一座城市都是區域性城市群的一個重要組成部分。以城市群為載體，城市間加強協同合作，減少惡性競爭，發揮“協同效應”、“溢出效應”的作用，將有利于城市綜合承載力的提升。城市群作為城市的“集聚體”，其區域內城市的集聚通過“集聚效應”和“分散效應”的疊加，可以形成正向或負向“溢出效應”。正是由于外部性的存在，作為城市群區域內的城市，在缺乏與其他城市聯動的前提下，很難依靠城市自身的力量解決發展中問題，加強“同城化”合作將有助于解決單個城市發展面臨的資源約束，以及環境生態的負外部性等問題。從城市間產業布局、城市間居民的就業居住、城市間交通規劃等方面進行“同城化”，也將有助于城市綜合承載力的提升?？紤]到空間溢出效應的影響，城市綜合承載力的提升要以城市群為平臺，加強城市群區域內城市的聯動性，發揮“協同效應”促進單個城市綜合承載力的提升。

4. 以“多規合一”為抓手促進城市可持續發展

中國城市規劃體現出了中國城市發展的特色，除了國民經濟和社會發展規劃之外，還有城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃，形成了約翰·奈斯比特所說的“規劃森林”。中國過去大多城市規劃是以增長為目標的擴張性規劃，地方政府將規劃作為為增長而競爭的手段，土地利用規劃、生態環境保護規劃等約束性規劃為了經濟增長目標作出調整，這樣出現了城市增長邊界、城市開發邊界不斷變化，甚至出現了城市無序蔓延，城市綜合承載力與可持續發展面臨著嚴峻挑戰。因此，需要提高城市約束性規劃的地位，實現真正的“多規合一”。當然，“多規合一”也在嘗試突破單個城市內部的空間框架，如在長三角、京津冀等城市群內部，要加強頂層設計，編制完善城市群發展的統一規劃，注重城市之間各類規劃的銜接和協同，各個城市在制定規劃時既要立足于本地發展基礎、比較優勢和實際發展需求，又要與城市群其他城市進行對接，明確自身在城市群中的功能定位。