政治生態變化中官員的公民身份認知回歸

內容摘要 官員通常集職業身份和公民身份于一身。我們以往對官員身份的認識更多的是看重他的職業身份，強調對官員的道德制約，這與中國傳統的“好人當官”的意識相關，也與官民雙方對官員身份的認知相關。在加強對官員進行監督的今天，我們需要從兩個方面來認識官員的身份。官員的公民身份表明了他的理性經濟人的一面，而官員的職業身份則表明了他的社會性的一面。對這兩種身份的全面認知和理解有助于對官員的監督和管理，也有助于官民關系的改善。

關 鍵 詞 公民身份 職業身份 理性經濟人 行政道德

作 者 竺乾威，寧波大學法學院包玉剛講座教授，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師。（上海 200433）

中共十八大以來，中國政治領域發生了一系列顯著變化，目前表現出來的基本特征是通過高壓反腐確保官員清廉，通過政務公開保證政治清明，以及通過權力集中強化政治清朗。這些行動帶來了政治生態和社會心態的重大變化。就政治生態而言，官員覺得官不好做了；從社會心態來看，民眾對官員持有一種不信任的心理。簡而言之，政治生態和社會心態變化的一個重要特征是官員被前所未有地置放在了社會和公眾面前，由此也引發了一個對官員的公民身份的認知問題，也就是從以往對官員的職業身份的注重，回歸到注重官員的公民身份和職業身份的雙重身份。這種新的認知回歸不僅關系到對政府官員的監督和管理，而且也關系到改善官民之間關系的問題。

一

社會中有官有民，這既可以從管理的意義上說（官是管理者，民是被管理者——盡管從現代政治學的意義上說，民是終極的管理者，官只是民的仆人）；也可以從社會分工的意義上說（社會總是需要一部分人來管理社會公共事務，這些人就成了通常意義上的官）；也可以從職業意義上說（官是一種職業，正如民也有各種職業一樣，有人當工人，有人當農民，有人當教師，如此等等）。不管官和民在職業身份上有什么區別，實際上他們有一種身份是一樣的，即他們都是公民。從這個意義上說，官和民都有兩種身份，一是職業身份，二是公民身份。

但是，我們以往對官員身份的認識主要停留在職業身份上。職業身份要求官員表現出“公”的一面，表現出為人表率的一面。這一職業要求往往也成了人們對官員的一種期待。因此，官員的舉動也常常為社會所注目，其行為也常常被監督。落實八項規定、反四風和反腐敗以來，官員的一舉一動在更大程度上進入了人們的視野，網絡的日益發達更是將人們對官員的監督提到了一個新的高度。我們不時看到對官員的舉報，官員吃飯被曝，戴表被曝，生活作風被曝，等等。最終的結果，公款吃喝受到處罰，戴表因涉嫌貪污腐敗而被抓，生活作風不良則名聲掃地。然后，就產生了兩個方面的發展：一方面是民眾對官員的監督的熱情更高，以至于在某些場合走到了偏激的地步，只要是官員吃飯就認為是公款吃喝；甚至是穿衣，一旦感覺衣價太高，與公務員收入不符，馬上上網曝光。前不久提出要給公務員加工資，又引來網上一片罵聲。另一方面則是官員的退守，本來可以正大光明進行的公款消費也轉入了地下，甚至私人的吃喝也取消了，原因是怕惹麻煩，一旦被曝光就是沒事找事。官員隱私受到了侵犯，但據說官員作為公共人物無隱私可言，因而只能隱忍但又感到憋屈和郁悶。工資加得不多，盡管心有不滿也不敢表達，怕辱沒了“公務員”這一崇高的名聲，也怕一旦表達會受到來自四面的攻擊，多一事不如少一事，如此等等。目睹此類現象，使人感覺這個社會似有一股戾氣，官民陣壘分明；一旦對決，便以零和為結局；也使人感覺生活的色彩開始變得單一，錦衣美食，豪車美酒再也不敢招搖過市，哪怕是正常收入所得?？傊?，使人感覺社會缺少了一種祥和友善的氛圍，與和諧社會有點格格不入。問題出在哪里？

問題出在我們對官員的身份的認識上。我們關注了官員職業身份的一面，卻忽略了官員公民身份的一面。而在中國的文化中，官有它的特殊性，它往往被賦予了很高的道德含義?！昂萌俗龉佟睆目鬃右詠硪恢笔且环N傳統，以至于人們對官員的要求高于對其他人的要求。在我們的意識形態中，他們是特殊材料做成的，同一般民眾是不一樣的，是要高于一般民眾的。即便官作為一種職業，它也被認為是高于其他職業的。中國傳統社會有“一官二吏三僧四道五醫六農七工八商九儒十丐”之說，有“學而優則仕”之說，官是頂點，官是最高的，是人們追求的最高境界，范進中舉幾乎是人所共知的一個故事。即便在今天，我們還難以完全擺脫這種官高民低（這當然與我們社會的現代化程度有關，也與我們的選官制度有關）的現象，這使得官在一些人眼里應該是完人，容不得官員犯錯，因此動不動就對官員進行道德上的綁架。另一方面，官方的體制和學說也助長了官員的道德責任感，使他們自己感覺不同于民，要優于民（至少在道德上）?！疤厥獠牧现瞥伞闭f更是將官員和民眾做了一個切割。而官民雙方的一個共同缺陷在于都關注了官的職業身份而忽略了他的公民身份。

二

以公民身份而言，我們可能對官員的要求就不一樣?，F代的職業身份與公民身份在某種程度上可以對應一個人的社會人和自然人的兩種角色。我們對作為社會人的具有官員身份的人的要求肯定會高于一般的人，因為官員就職于一個影響社會的公共部門，他的言行舉止具有公共性，因此官員應該是社會的表率。比如，同樣一個緋聞，人們會抓住官員不放，而對其他的人可能就輕輕放過，最多把它看做是一個花邊新聞而不是一個嚴重的道德事件。其原因在于作為公共人物的官員的行為具有很強的傳導性，具有對社會的一種引領性。官員清廉，社會清廉；官員崇高，社會崇高；官員奢靡，社會奢靡；官員腐敗，社會腐敗。這也是為什么公眾往往會對官員的過錯（更不用說犯罪）揪住不放的道理所在，因為他們對官員寄托了一種期望（盡管有時這一期望太高）。但是，另一方面，官員也是一個自然人，有他的公民身份。而在這一點上，官員同其他人是一樣的，他也有自身的需求。馬斯洛著名的“人類需要層次”理論并非不適用于官員。官員也有生理需要、安全需要、社交需要、尊敬需要和自我實現的需要，他需要滿足這些需要。他也享有與其他人一樣的不能被剝奪的公民權利，比如個人隱私得到保護，言論的自由，行動的自由等。此外，官員也像其他人一樣要柴米油鹽居家過日子，他們也有自身的利益，無論是物質的還是精神的。官員和其他人一樣，也想錢多一點（當然是正當的錢），日子過得好一點。他也要追求自身的利益，比如得到晉升或受到尊重。

可能是在這一身份認定上導致了中國文化與西方文化的不一樣。西方文化對官員的假定在于他首先是個理性的經濟人，他想達到的是自我利益的最大化。在公共選擇理論看來，企業家想達到的是鈔票最大化，政治家想達到的是選票最大化。因此對官員的假定是壞人，會做壞事，會傷害公共利益。因此，解決的方法是法制，建立法律和規章制度來制約官員的行為，不讓官員作惡，因為官員掌握著公共權力，一旦作惡，會對社會造成巨大的危害。

或許是這一不同的假設，引發了中西社會兩種不同的取向。由于對官員是好人的假定，產生了中國歷史上很發達的道德倫理文化，強調“吾日三省吾身”，“修身齊家治國平天下”，寄希望于官員的自省和做道德模范，道德優良是安身立命的基礎。錢穆甚至認為中華文明得以不間斷地保留下來的一個重要原因是德制，也就是官員以德垂范，最終成為挽社會狂瀾于既倒的穩定力量。而在西方，則發展了強大的法制文化，通過法律和規章制度來制約官員的行為，而不是主要寄希望于官員的自覺和自律?！皺嗔е赂瘮?，絕對權力導致絕對腐敗”，對付之道就是對權力進行限制，使權力行善而不作惡。此外，西方這種對官員的“理性經濟人”假定也產生了非?，F實的治官之道。斯蒂芬·貝利在論述保羅·阿普爾的道德思想時指出，一般來講，僅僅要求道德上的高尚是不夠的。只有認識到現實中的利益，公務官員才能夠找到那些最強大的行為動力（個人的或是公眾的）。通常，只有某項公共利益中包含了作為動力燃料的幾項特殊利益時，它才可能進入軌道運轉，即被人們納入議事日程。行政官員的藝術的一個重要部分就是將私人的和個人的利益寓于公共利益之中。從道德品格來說，那些不愿把（合法的）個人和私人利益納入支持公私兼顧的事業中來的人，是不適宜于擔負行政職務的。[1]這些話或許會使我們有些人聽了大驚失色，但冷靜一想則不無道理。官員不是不食人間煙火的神仙，他也是一個有著七情六欲的人。他做事的動力既來自崇高的使命感的驅使，也來自滿足個人利益的需要。我們對他們的要求只是在兩者發生沖突的時候，個人的利益服從組織的利益，而不是否認或排除他們的個人需要。我們的文化往往忽略了官員“理性經濟人”的一面，過分關注和強調了官員的“官員身份”而忽略了他的“公民身份”，忽略了作為一個正常的人所具有的聽起來不那么崇高的柴米油鹽醬醋茶之類的個人利益的追求。把官員看得太高，其結果是，一旦發現他們事實上沒有這么高，我們就變得難以容忍。這是只看官員的一面而不是看他的兩面所造成的。

簡單來說，西方的做法是更多地從公民身份的角度來認識官員（也就是首先他是個人，他同時具備人所具有的優點以及人所具有的缺點），建立嚴格的法制和監督體系，并配以現實的激勵因素。他們通常把官員的行為分成三類，一是違反刑法的行為，二是不道德的行為，三是不恰當的行為，對三類行為分別采取不同的對待方式。違反刑法的行為當然會被抓，不道德不恰當的行為可能會導致丟官（比如我們對西方國家里官員因不恰當使用公款而丟官的事時有所聞），但也不一定，比如克林頓在位期間的緋聞事件最終并沒有影響到他仍然擔任美國總統。羅斯福也有緋聞，但這并不影響美國人始終把他當做一個偉大的總統來敬仰。不恰當使用公款導致丟官，而身纏緋聞的總統依然做總統，其間的一個很重要的區別在于前者涉及了公與私的問題，侵犯公的利益是規章制度所不允許的，因而丟官實屬正常。而后者只是涉及私人的事情，這是屬于道德層面的有違一般社會倫理的問題，作為公眾人物，社會會加以譴責，但不一定加以制裁。一個有道德瑕疵的人可能是一個很有行政才干的人，不用可惜?？肆诸D競選美國總統時，已有他的風流韻事的傳聞，但美國人還是把他選上了總統寶座（當然克林頓后來也以其亮麗的業績回報了選民對他的信任）。這里我們也可以看到從公民身份角度出發的認識所具有的一種寬容。

相比之下，我們長期以來（無論是官方還是民間）強調道德的文化，則是更多地從官員身份的角度去認識官員的，更多地強調思想教育，寄希望于官員的自覺、自律和自省，而疏于法治和監督體系的建立和完善（此次反腐敗斗爭中受到查處的腐敗的高級官員有如此之多，充分表明我們的法律制度和監督體系是很不完善的），并在官員的行政行為中完全排除個人利益的考慮，或至少讓人感覺在政府組織里談個人利益是一件不光彩的事，從而放棄對個人利益的追求，盡管這一追求有時并不傷害組織的利益。這導致我們可能以過高的標準去要求官員，并對官員的道德瑕疵或過錯采取不寬容的態度，以捍衛道德高地的純潔性。比如民間對犯錯官員的重新啟用往往一概采取不理解甚至反對的態度（當然這里也有民眾還無法參與官員任用的原因）。其次，由于受到道德正當性的影響，公私無法兼容，官員不能有自己的利益，或者至少不能在大庭廣眾下公開談論正當的個人利益，或以談個人利益為恥，這導致官員的一些正當的利益或好處或福利一旦受到影響，也不敢出來爭取，甚至在表面上還要表現得很崇高，不屑于這樣的利益或好處，但是在私下里卻發泄不滿，并在行動上采取消極怠工和不作為的方式來加以抵制，庸政和懶政便應運而生。

三

當然，兩種身份是集于官員一身的。西方盡管比較盛行的是對官員的理想經濟人的假定，但也時?？梢钥吹綄@種假定的批評。比如，珍妮特·登哈特和羅伯特·登哈特指出，“在某種意義上，我們在政府中的恰當角色之所以被削弱，其原因不是在于邪惡的目的或者精英分子的陰謀，而是因為對治理和管理的探討始終都假定了我們只能是自利的”[2]，因為這種假定忽略了官員職業身份崇高性的一面，官員都被看作是追求自身利益的蠅營狗茍的人，而不是既會追求自身的利益，同時也會追求公共利益，甚至會為公共利益這一崇高的目標犧牲自己的利益。在登哈特看來，“人們之所以被吸引去從事公共服務，是因為他們被公共服務的價值觀所促使。這些價值觀——為他人服務、使世界更加美好和更加安全，以及促使民主發揮作用——體現了在一個社區的服務中作為一個公民的意義的精華。我們需要培育和鼓勵這些更高層次的動機和價值觀，而不應該把人當做機器上的嵌齒或者認為似乎他們只具有為自己利益服務的行為，就壓抑這些動機和價值觀”[3]。反觀我們，盡管我們的文化更多地強調官員的道德自律，更多的是對官員的思想教育，但是事實上我們也有各種法律和規章制度來制約官員的行為，而這些法律和規章制度本身就暗含了官員會犯錯，甚至會犯罪的假定，只是我們比較少強調這一點而已。但正如上面所言，對道德倫理的強調可能導致了我們對法治建設的疏忽。而這一疏忽的結果，既導致一些官員或利用法律和規章制度的漏洞大搞腐敗或不惜以身試法，同時也導致民眾走體制外的道路，尤其是利用網絡來進行反腐敗或者對官員進行監督，以至于最后出現了本文前面講到的一些過激的狀況。

因此，無論從官方還是民間兩個方面來說，都有必要從兩種身份的角度去認識我們的官員。如果說我們以往更多考慮的是官員的職業身份的話，那么在走向反腐倡廉和政治清明的今天，我們首先要考慮的是官員的公民身份，考慮官員理性經濟人的一面。從這一點出發，來建構和完善相應的法律和規章制度，以對權力進行有效的制約，并規范官員的行為，從而完善對官員的監督。如果我們實施領導干部財產公開制度，老百姓的一些猜忌和疑慮也會隨之消失。有錢的官員進行高消費也實屬正常，用不著偷雞摸狗地去做。當我們的報銷制度使得公款吃喝（公務接待不在此列）變得不可能時，那么一些民眾再也不會也沒必要去盯著吃喝的官員，官員自己要吃喝也有了自由，再不用因怕老百姓指責而放棄吃喝。對公民的最低要求是守法，這應該是一個不高的要求，盡管社會對官員會有更高的要求。但是從理性經濟人、也即公民身份的角度去考慮，我們就可能不會對官員提出過高的道德要求，因為就這一身份而言，他們是同我們一樣的人。這樣，對官員的一些過錯、瑕疵或缺點（當然不包括涉及刑事違法犯罪的行為）可能會抱有一種寬容而不是一棍子打死的態度，對官員不傷害、不影響公共利益的謀私行為可能也會有一種理解的態度。

其次，我們當然也必須考慮官員的職業身份，因為這一身份給了官員榮譽，也給了官員責任。這一榮譽不是個人的地位和名聲，不是什么“長”或“主席”、“主任”帶來的愉悅或自得，而是服務公眾的一種滿足。具備了這樣的一種認識，官員就會很好地去處理公和私的關系，處理組織利益和個人利益的關系。從這一認識出發，需要考慮如何去提高官員的道德水準。包括兩個方面：一是職業道德，在政府中也可以稱為行政道德；二是個人品行。保羅·阿普爾比在談到政府體制中的道德時，指出了三個最基本的道德品質，即樂觀、勇氣和仁慈的公正。樂觀可以使人盡量看到事物光明的一面，可以使人在各種含混的、自相矛盾的事務中不失去信心，增強行為的目的性而減少被動性。勇氣則是抱負、責任感和對于無所事事的痛恨。勇氣可以使人堅持原則，在困難面前不退縮，并敢于做出可能會給一些人帶來痛苦的決定。再者是與仁慈聯系在一起的公正。政府是價值的權威分配者，它所用的不可量化的尺度是正義和社會福利。權力必須在公正和富有同情心的情況下行使。仁慈對于官員在決策中的信息不足和私心介入起到補救作用，否則決策就很難公正。仁慈強調的是勸導而不是強制手段，它激勵人們對美好生活的向往，如果沒有這種向往，政府便會成為保護現存特權的令人沮喪的防御壁壘。[4]阿普爾比在這里指的是行政道德，此外，道德還包括個人的素質和品質方面的一些內容，比如我們通常強調的誠實、正派、善良、正義感等。我們不僅要求官員恪守行政道德，而且還要具備良好的私人品德。

回歸對官員兩種身份集于一身的全面認識，尤其是對官員的公民身份的認識，需要一個調整過程，這一過程不僅涉及政治生態的變化，也涉及整個社會生態的變化，涉及政治的清明、經濟的進步、文化的改變和道德的提高。但這一認知的回歸是必須的，無論是官方還是民間，因為它有助于促進這樣一個過程的發展。

參考文獻：

[1][4]理查德·斯蒂爾曼.公共行政學：概念與案例.北京：中國社會科學出版社，1988：424、435.

[2][3]珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特. 新公共服務：服務，而不是掌舵.北京：中國人民大學出版社，2006：170、163.

編輯 杜運泉