【關于建立各類事業單位統一登記制度調研報告】搭建公益服務機構平等發展平臺

■浙江省事業單位登記管理局

【關于建立各類事業單位統一登記制度調研報告】搭建公益服務機構平等發展平臺

■浙江省事業單位登記管理局

近年來，黨中央、國務院提出要發揮政府主導作用，引導和鼓勵社會力量廣泛參與公益事業，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局。這一改革精神大大激發了社會力量舉辦公益服務事業的發展熱情。然而長期以來，其主體身份得不到社會認可，不能與國辦事業單位享受相同的社會地位和待遇，挫傷其發展積極性，阻礙并制約其健康、有序、良性發展。黨的十八屆三中全會提出的“建立各類事業單位統一登記管理制度”，為社會力量舉辦公益服務機構與國辦公益服務機構站在同一起點和發展平臺提供可能。浙江省自去年以來，對民辦公益服務機構的發展情況進行了調研，本文就對“建立各類事業單位統一登記管理制度”調研提出建議，值得有關部門參考。

建立各類事業單位統一登記管理制度，是機構編制部門一項緊迫而意義深遠的任務

（一）建立各類事業單位統一登記管理制度是構建公益服務新格局的切入點

當前參與提供社會公益服務的主要力量可分為兩大類：一類是體制內的事業單位（即國辦事業單位），另一類就是體制外的公益服務機構（即社會力量舉辦公益服務機構，以下簡稱民辦公益服務機構）。據相關數據統計，目前浙江省根據《事業單位登記管理暫行條例》登記的事業單位有31240家，其中公益一類30280家，公益二類960家；現有民辦公益服務機構11627家，占公益服務機構總數的25%；從業人數22萬人，占總人數的19%。雖然民辦公益服務機構主要存在于教育、醫療、科技、文化、社會福利等行業領域，在為人民群眾提供多層次、廣覆蓋的公益服務方面起到了有效的補充作用。但一直以來其發展受阻，年增長率均未超過10%，近年來更是出現了發展進一步趨緩的勢頭。

從調研情況看，目前民辦公益服務機構法人屬性多樣化且不統一，有的依據《事業單位登記管理暫行條例》，經過機構編制部門許可，登記為事業單位（約有960余家）；有的依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，在民政部門登記為民辦非企業單位（約有10760余家）；還有些地方（溫州市）依據當地的政策文件，直接將這類組織登記為“民辦事業單位”。我們認為，取得法人資格是社會組織與機構獲得生存、發展的基礎與前提。什么樣的法人屬性決定了其取得什么樣的社會地位，什么樣的法人屬性必然導致其享受什么樣的政策待遇。從現實情況看，登記為民辦非企業法人無法取得與事業單位同等的地位和享受同等待遇，更無法在同一平臺上獲得發展機會；而在溫州地區登記為“民辦事業單位”，由于國家現行政策法規都沒有相應的規定，一旦在區域外發生法律糾紛，就會因為無法可依，而造成法律主體不清，形成很大的法律隱患。經我們前期研究，制約民辦公益服務機構發展的因素有身份地位、人才隊伍、資金保障等問題，但核心是法人屬性問題。

從法理上講，將同樣為社會提供公益服務的機構區分為不同法人屬性，違背了現代法制社會公平、平等的基本原則。建立各類事業單位統一登記管理制度，其實質就是打破過時的所有制 “血統論”，將國辦、民辦公益服務機構納入到同一視“中研究，統一到一個平臺進行管理，并賦予相同的法人屬性。因此，建立各類事業單位統一登記管理制度是確保民辦公益服務機構獲得與國辦事業單位平等地位的基礎和前提，也是促進社會力量進入公益事業領域，實現提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局的切入點。

（二）建立各類事業單位統一登記管理制度是機構編制部門責無旁貸的職責

根據《民法通則》及《事業單位登記管理暫行條例》規定，事業單位經機構編制部門所屬的事業單位登記管理機關核準登記取得法人資格。機構編制部門做好建立各類事業單位統一登記管理制度是法定職責。同時機構編制部門負責行政管理體制改革和執政資源的配置工作。因此由機構編制部門負責建立各類事業單位統一登記管理制度合情合理合法。

一是機構編制部門實行統一登記職能優勢明顯。當前國辦事業單位的審批權在機構編制部門，由機構編制部門所屬事業單位登記管理機關進行登記管理，可以了解掌握事業單位的運行情況和整體公益服務事業的布局、發展狀況、數量效益等，能夠為決策提供直接的參考依據。二是機構編制部門能確保統一登記制度的公平公正。當前機構編制部門作為行政體制改革的牽頭部門，統籌協調各部門之間的利益關系，承擔統一登記管理工作，由于不具體負責對某一行業監管，將更有利于協調相關行業部門監管，有利于構建統一的公益服務體系，確保公平公正。三是機構編制部門統一登記能更好優化公益服務資源。機構編制部門擔負著綜合協調事業單位改革工作，統籌事業單位的整體布局及改革進程，將民辦公益服務機構 登記為事業單位，一方面可以促進和保障民辦公益服務事業發展，另一方面也可以激發國辦公益服務事業活力，通過競爭倒逼機制促進國辦事業單位深化改革，進而提升國辦公益服務數量和質量，優化公益服務資源良性健康發展。

（三）建立各類事業單位統一登記管理制度時不我待

當前建立各類事業單位統一登記管理制度不僅是構建公平平等的公益服務新格局的發展要求，是國家政策落實的根本需要，更是機構編制部門主動作為、登記管理機關提升自身影響力的重要抓手和契機。根據浙江省調研情況，目前絕大部分民辦公益服務機構都在民政部門登記為民辦非企業，而溫州地區登記的“民辦事業單位”也是由民政部門進行登記的。近年來，隨著國家提出創新社會管理工作，浙江省民政部門對推進各類社會組織管理工作力度不斷加大。特別是依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》將民辦公益服務組織也納入到其管理體系中。自去年省事業單位登記管理局開展民辦公益服務組織調研以來，已多次與省民政部門交換意見，并在省政府組織召開的相關會議上就民辦公益服務組織法人屬性問題進行研討，雖然前期我們已向省委省政府主要領導進行過專題匯報，但由于種種原因，導致目前民辦公益服務組織實行事業單位登記試點工作沒有取得實質性進展。鑒于浙江省現實經驗，當前建立各類事業單位統一登記管理制度的提出，將為登記管理機關重新贏回陣地提供重要戰略機遇，機構編制部門應當仁不讓牢牢把握住這次機會，充分發揮職能優勢，勇于擔當，主動作為，把建立各類事業單位統一登記管理制度作為當前一項重大而緊迫的工作抓實抓好。

（四）建立各類事業單位統一登記管理制度意義重大

隨著社會經濟的快速發展，公益服務資源不足與人民群眾對公益服務數量與質量提升的需求之間的矛盾逐步顯現出來，雖然各級黨委、政府對發展公共服務事業非常重視，但由于公共財政的支出需統籌規劃，中央要求嚴控機構編制的增長，大量建立國辦事業單位、大幅度提高財政對公益服務的投入力度已不現實，國辦公益服務的發展潛力已十分有限。當前民營經濟發達，社會資金豐富，民間投資興辦公益事業的熱情較高，發展民間公益服務事業的基礎條件已經具備，民辦公益服務事業發展前景廣闊。

建立各類事業單位統一登記管理制度，將民辦公益服務機構納入同國辦事業單位統一登記管理平臺，一方面有效解決了困擾和制約民辦公益服務機構發展的法人屬性問題，消除社會歧視和不平等待遇，從而暢通人才流動渠道，讓民辦公益服務機構引得進人、留得住人，吸得到資金和資源，進而得到發展；另一方面，也破除了國辦、民辦的界限，為國辦事業單位以投資入股形式引進民間資本提供制度保障，為國辦事業單位引進發展急需的資金支持，減輕財政投入壓力，并節約大量機構編制資源。

建立各類事業單位統一登記管理制度，充分發揮制度優勢引導、支持社會力量參與公益服務事業，激發公益服務資源發展活力，對促進公益服務事業良性健康可持續發展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求具有十分重要且深遠的意義。

要以現有體制為基礎，設計一整套科學、高效、完善的制度體系

建立各類事業單位統一登記管理制度是一項系統工程，需要以現有事業單位體制為基礎，建立一整套閉合的科學化、規范化、法制化的統一登記制度體系。我們認為當前應著重做好四個方面：

（一）健全法律體系，提升法律效力，做到有法可依

《事業單位登記管理暫行條例》出臺十多年來，隨著改革目標的調整和改革進程的加快，原有的法律法規已難以適應登記管理工作需要，尤其是與民政部門存在管理職能交叉問題。因此，當前首要任務是要加快修訂《事業單位登記管理暫行條例》，根據新時期新要求進一步明確事業單位定義，注意做好與《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等法規的整合歸并和銜接，做到有法可依，從源頭上為建立各類事業單位統一登記管理制度提供法律保障。

（二）制定制度框架，完善準入規范，做到有章可循

將民辦公益服務機構納入到事業單位登記管理體系中，需要明確三個問題：一是登記范圍問題。建立各類事業單位統一登記管理制度首先應該本著開放、包容的思想原則，對從事教育、科研、文化、體育、醫療（健康服務）、養老（養生）等活動，能為社會和廣大人民群眾提供積極、有益的公益服務的社會組織，都應納入到事業單位登記的范疇。二是登記標準問題。凡在事業單位登記范疇內，屬非營利性公益服務機構均可登記為事業單位，不再以是否有國有資產成分作為條件。具體登記時，除審核具備事業單位法人各要素外，著重審查組織《章程》。三是登記證書問題。國辦事業單位和社會力量舉辦事業單位應頒發相同的“事業單位法人證書”。但需在內容上略加區別，即：在法人證書的“開辦資金”項目一欄，按資金性質類別，標注“專項財政”、“財政適當補助”或“其他（社會資金、個人資金）”等。同時，要切實做好對細節問題的研究，如行業標準、業務范圍、執業資質、機構名稱、服務場所、從業人員等，做到制度完善、標準規范統一，確保統一登記管理工作的每個環節都能有章可循。

（三）創新運行機制，確保運行有序，做到公益方向不偏離

一是考慮民辦公益服務機構自發性的特點，需建立健全促進發展的激勵機制，通過推進政府購買公益服務改革，對其提供運營支持，進一步拓展民辦公益服務機構發展空間。二是考慮民辦公益服務機構自主性特點，需在管理中實施法人治理結構、年度報告公開、誠信體系建設、績效評估考核制度等，以保障其規范運行，確保公益方向不偏離。三是考慮民辦公益服務機構公益屬性難以界定，需要相關部門各司其職共同把關。將營利性或非營利性的界定交由相關行業主管部門，出具相應的證明。為激發積極性和確?？沙掷m發展，對民辦公益服務機構登記為事業單位后，應允許其獲取適當的合理回報，并明確其余盈利部分用于再發展，保持其公益服務不變味。

（四）明確職責分工，加強橫向聯合，做到全方位監管

民辦公益服務機構相對松散，活動力強，僅靠登記管理機關監督很難管住管好。根據李克強總理“放松管制、簡政放權”的要求和商事登記“先照后證”的改革原則，民辦公益服務組織可先行在登記管理機關登記注冊，如需取得相關許可資質開展業務活動的，需到相應的業務主管部門獲取審批。其中登記管理機關主要負責其法人資格的監管，即監管事業單位的登記事項是否與事實相符，是否按照備案的章程進行管理，是否超業務范圍開展活動等；行業主管部門主要負責具體業務活動是否符合行業規范等監管，登記管理機關配合。同時，還要利用媒體等輿論監督手段，充分發揮社會監督作用，建立公益服務重大事項公示制度，健全社會公眾對公益服務的評價體系，使民辦公益服務機構接受社會監督，進而優勝劣汰。民辦公益服務機構終止時，應在審批機關和其他有關機關指導下，成立清算組織，完成清算并辦理注銷登記。清算后有剩余財產的，在扣除國家核撥和享受優惠政策、社會捐助形成的資產后，可按投入比例由投入各方進行分配。

建立各類事業單位統一登記管理制度要注意的問題

（一）注意立足現狀，先行試點，為建立各類事業單位統一登記管理制度積累經驗

鑒于當前正在修訂《事業單位登記管理條例》與民政部門的民辦非企業單位登記仍存在管理職能交叉，且民政部門要求民辦公益服務組織統一劃轉登記的意愿強烈，建議國家在有條件的地方先行對民辦公益服務機構實行事業單位登記試點工作。指導地方根據現行《條例》對符合條件、且有意愿登記的民辦公益服務組織，申請一家登記一家，在實踐中積累經驗，為下一步全面開展各類事業單位統一登記管理奠定基礎。

（二）重視不利之處和自身短板問題

由機構編制部門建立各類事業單位統一登記管理制度，目前看來有兩個不利之處：一是民辦公益服務機構在機構編制部門登記為事業單位后，會有核編的期望，且期望值較高。我們在調研中了解到，大部分這類機構都愿意在機構編制部門進行事業單位登記，原因之一就是認為登記為事業單位后，就會有可能核給編制。這與當前中央嚴格控制機構編制增長的精神相悖，兩者之間的矛盾將很難化解，這也是浙江省財政等相關部門提出不同看法的主要理由。二是量大面廣的民辦公益服務機構登記為事業單位后，登記管理機關的工作難度加大，監管壓力增加，協調工作會更為復雜。加之當前事業單位登記管理機構自上而下規格偏低，性質多為參照公務員管理的事業機構，且人員隊伍力量薄弱，所有這些，都對統一登記管理工作構成挑戰。因此，建議登記管理機關機構性質進一步明確，機構規格相應提升，人員編制適當增加，人員素質進一步提高。

（三）注重引導社會輿論加強頂層設計

針對當前社會輿論傾向民政以及機構編制系統部分存在著認識不到位的現狀，一方面，亟需從國家層面加強對“建立各類事業單位統一登記管理制度”的輿論引導和社會宣傳。建議中編辦對內舉辦政策解讀研討培訓班，加深對統一登記管理制度的理解。主動參與國家教育、衛生、科技、文化等體制改革工作，在出臺的相關制度政策中，進一步明確有關事業單位登記管理工作，擴大影響面。同時，通過加強媒體宣傳，進一步突出機構編制部門的綜合協調影響力，逐步提升社會對事業單位登記管理機關的認知度和認可度，從而營造良好的社會氛圍。

另一方面，要充分發揮中編辦綜合協調的職能優勢，加強頂層設計，協同發改委、財政、法制等部門共同研究促進民辦公益服務事業發展的綜合性政策，并在立足現有事業單位體制基礎上，協調相關行業主管部門，針對不同行業類別的民辦公益服務機構特點，指導研究制定相關人事人才、工資福利、社會保障、政府扶持等配套政策，從而確保建立各類事業單位統一登記制度能夠政策同行，顯現優勢。