淺析內部控制的全面性原則在國有企業的應用情況及對策

劉曉霖

摘要：隨著我國經濟的飛速發展，企業間的競爭也變得日益激烈，國有企業要想可持續發展，就需要建立起完善的內部控制體系。我國《企業內部控制基本規范》（以下簡稱“基本規范”）規定，企業建立與實施內部控制應當遵循五項原則，其中首要原則為全面性原則，本文在此就全面性原則在國有企業中的應用情況進行分析，并提出相應對策。

關鍵詞：全面性原則 ?國有企業 ?應用情況 ?對策

一、引言

內部控制體系的有效建立與實施關系到企業經營的成敗，實行全員參與、全程控制的內部控制制度已經成為實現企業戰略目標的重要手段。目前，我國國有企業基本上都建立起了自己的內部控制制度，區別的是這些內部控制制度是否有效運行并發揮了應有的效果。本文簡要介紹了內部控制的全面性原則的含義，分析了全面性原則在國有企業貫徹實施的情況及相關原因，然后提出了相應的對策。

二、內部控制的全面性原則的含義

根據《基本規范》，全面性原則是指內部控制應當貫穿決策、執行和監督的全過程，覆蓋企業及其所屬單位的各種業務和事項，實現全過程、全員性控制，不存在內部控制空白點。在這里，《基本規范》特別強調了內部控制全面、全員、全過程控制的思想。

三、內部控制的全面性原則在國有企業應用情況

（一）未實現真正的全員參與

從企業內部控制的參與者來說，它應包括公司及其所屬單位的董事會、監事會、經理層和全體員工。但在多數國有企業里，情況并不樂觀，除財務、內部審計等部門人員及高層管理人員不得不參與內部控制之外，其他部門人員甚至不知道內部控制為何物。出現這種現象的原因大致如下：

1、管理者對內部控制的重要性認識不足

內部控制建設主要依賴于企業管理者對內部控制的認識程度。國有企業管理的行政色彩比較濃，法人治理不完善，“人治”現象比較嚴重，管理層對企業內部控制的重要性認識不足，怠于就內部控制的重要性進行全公司范圍內的宣傳、培訓，自然難以推動內部控制在企業全面有效的開展。

2、權責不清，執行內部控制的動力不足

一些國有企業的內部控制制度在執行上權責不清，企業自覺執行內部控制的動力不足，加上執行與否并無任何有效的約束機制和獎懲措施，企業上下缺乏主動執行內部控制的熱情，妨礙了企業內部控制的有效運行。

3、人員素質參差不齊，缺乏內控人才

國有企業在選人、用人的過程中存在著一定程度的灰色現象， 致使企業員工素質參差不齊，普通員工冗員與高素質人才短缺并存，加之當前多數內部控制培訓方式呆板，培訓內容脫離實際，致使員工對內部控制制度一知半解，實際操作應用時總會有所偏差。

（二）并非所有的業務和事項都得到了有效控制

從內部控制所覆蓋的業務面來說，它應包含公司及其所屬單位的各種業務和事項，而不能僅限于少數重點業務事項?，F實中，國有企業大都建立起了較為全面的內部控制制度，明確了各業務和事項的審批權限、操作流程等，但是在實施過程中，企業諸多業務的控制效果仍是失效的。

1、內部控制制度脫離企業實際，難以執行

目前我國企業內部控制的建設正處于起步階段，沒有成熟的經驗可以借鑒，因此，我國國有企業的內部控制大都是照本宣科建立起來的，一些業務流程并沒有緊密結合企業的實際，缺乏系統性，過于繁瑣，可操作性不強，業務部門難以執行或因執行成本過高而放棄執行，內控制度的執行因此流于形式。

2、利益驅使下，某些重要業務部門怠于執行內控制度

在國有企業中，由于缺乏有效的激勵機制，很多人并不能自覺地維護公司利益，某些重要的業務部門之間甚至結成了利益同盟。內部控制的貫徹執行若會損害利益既得者的利益，他們就會以各種借口不執行內控制度或以消極的態度執行內控制度。

（三）事前決策失效，事中執行流于形式，事后監督缺失

1、管理層凌駕，使得事前決策失效

國有企業的資產經營權由政府授予，領導者也由政府委派，控制權掌握在管理層手里。國有產權所有者缺位，高管人員的行為無人監管，董事會形如虛設， 管理層往往凌駕于企業內部控制系統，致使國有企業內部控制決策機制難以落實到位，形式上的集體決策，實質上仍然是“一人獨斷”。

2、激勵機制不完善，挫傷了員工執行內部控制的積極性

激勵不足是目前國有企業中存在的最大問題。隨著改革的不斷深入，國企原有的福利待遇隨著國家經濟體制的改革而消失了，國有企業在工資、薪金等貨幣性物質激勵方面較私營企業產生了很大差距，加上分配機制的不合理，大大挫傷了員工的積極性，對于企業新制度的參與執行，自然興致不高。

3、國有企業的內在文化弱化了內部控制的有效執行

長期以來，國有企業形成了重人情、多變通的管理文化，使主要依靠制度、程序、記錄和標準化的內部控制難以充分發揮作用。官本位思想的根深蒂固，錯綜復雜的人情關系，都使得國有企業的內部控制的執行流于形式。

4、內部監督不力

內部審計部門作為企業內部的日常監督部門，應站在第三者的立場上客觀公正地對企業的經濟活動進行再監督，它的地位應該是獨立的。但是，多數國有企業的內部審計部門隸屬于企業管理層，在形式上缺乏應有的獨立性， 審計過程中還可能受到管理者的干預， 因此，內部審計部門很難客觀評價企業自身的內部控制是否有效，也很難充分發揮其應有的監督作用。

四、國有企業貫徹實施全面性原則應采取的措施：

（一）建立現代企業制度，完善法人治理結構

建立現代企業制度是國企改革的方向， “產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”是建立現代企業制度的總要求。在產權清晰的基礎上，通過完善法人治理結構，使所有者與管理者之間形成責權利相統一的內在機制，既能使所有者的利益不受侵蝕，又能充分調動管理者的積極性。如此，國有企業擁有了自主經營權，成為了獨立的市場主體，管理者由一個官員變成一個真正的企業家，才會積極帶動企業全體員工貫徹實施內控制度，而良好的內控制度反過來又可保障法人治理結構中的權利制衡機制的有效運行。

（二）結合企業實際情況制定內部控制體系。

國有企業應建立起與實際情況相符合的內部控制體系，內部控制體系中的業務流程環節不宜過多，不宜復雜繁瑣，這樣才便于員工執行，且有利于企業提高生產經營效率。同時，企業還應結合自身的具體管理情況，確定科學的控制點，以取得內部控制的成本與效率的最佳結合點。

（三）完善激勵機制，提高員工素質

長期以來，國有企業的激勵機制方式單一，對于激勵制度的理解還停留在純粹的物質激勵層面，沒有兼顧到員工精神層面的各種需求，激勵機制不合理，嚴重挫傷了員工的積極性。因此，企業要充分調動員工的積極性，不僅要強化物質激勵，還需要關注職工的精神需要和情感需求，同時建立起科學合理的績效考核體系。只有如此，才能留住高素質的人才，并激勵普通員工積極學習，提高自身素質，更積極、準確的執行企業內部控制制度。

（四）重視發揮內部審計監督職能

內部審計對企業整個內部控制過程的有效性實施日常監督，內部審計部門能否保持客觀獨立性在很大程度上代表了企業內部控制運行的有效與否。內部控制建設在我國起步時間不長，我國國有企業的內部審計人員普遍缺乏執行內部控制審計所必需的經驗，尤其缺乏內部審計應有的獨立性和客觀性。因此，我國國有企業應當成立審計委員會，并切實保證審計委員會的獨立性，企業的內部審計工作應當向審計委員會匯報，而不是向管理層匯報，這樣才能使內部審計工作保持客觀性。同時，企業還應加強內部控制培訓，培養內部控制審計人才，充分發揮企業內部審計的監督作用。

五、結束語

作為國有企業，它不僅作為市場主體存在，還具有政治特色。我國國有企業除了要實現基本的盈利目標外還必須承擔增加就業、穩定社會等社會責任，“機構臃腫”、“人浮于事”的現象幾乎成為了國企特色，在這種體制下寄希望于國有企業在短期內改變這一格局，完全遵照《基本規范》的要求全面實施內部控制制度，無異于強人所難。因此，我國國有企業對內部控制的實施適宜采用循序漸進的方式，逐步完善法人治理結構和激勵機制，制定合理的獎懲規則，加強內部控制宣傳力度，強化內部監督，最終貫徹“全員參與、全面覆蓋、全程控制”的內部控制全面性原則，才是符合我國當前制度環境的合理選擇。

參考文獻：

[1]國有企業內部控制課題組：《國有企業內部控制框架》[M].機械工業出版社2009年版

[2]教育部高等學校博士點專項科研基金（自然科學類）項目（編號：20090121110034）階段性研究成果：《企業內部控制監管研究：理論、現實與啟示》

[3]王喜燦.國有企業典型內部控制失效案例分析—兼論大型國有企業的高風險業務控制[J].財會學習， 2007年第4期