當前農村土地產權制度的現狀問題與對策

■齊力剛

（河北方成不動產評估有限公司 河北 石家莊050000）

當前農村土地產權制度的現狀問題與對策

■齊力剛

（河北方成不動產評估有限公司 河北 石家莊050000）

本文回顧了從建國到現在農村集體土地產權制度的發展變化，通過對當前農村土地產權制度及其執行情況的深入調查，客觀評價了土地產權制度的合理性和局限性，指出了在土地制度方面存在的弊端。認真分析了問題的原因，提出了加以完善的對策和建議。

農村土地產權問題對策

1 農村土地產權制度的變遷

從建國到現行的農村土地產權制度，大體經過了四個階段的發展變化：

第一階段(1949-1953年)——私有制階段；第二階段(1953年-1957年)——合作化階段；第三階段(1958年-1978年)——人民公社階段；第四階段(1978年-2014年)——承包責任制階段；第五階段(2014年至今)——2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》?，對農村土地流轉的亂象進行規范，以引導農村土地健康流轉。

2 現行農村土地產權制度存在的問題

從近年來的情況看,現行的農村土地產權制度其功能釋放達到一種穩定狀態之后,其弊端也日漸顯露出來。從調查的情況看，主要有以下幾個方面的問題。

2.1 集體土地所有權主體不清

集體土地所有權主體不清、權利不明確。鄉(鎮)、村與村民小組三方土地所有權的權利界限不清。導致在土地分配、集體土地征用過程中，鄉(鎮)或村委會以土地所有者的身份，平調或占用農民集體土地，容易誘發權屬糾紛。例如，京珠高速公路征地和公益事業占用元氏縣某村土地20多公頃，村委會和第一、第七村民小組因土地發包權問題發生爭議，打了幾年官司，至今沒有結案；2010年的南水北調工程和石武高鐵占地僅元氏縣就近100公頃，土地補償費80%歸農戶所有；城中村的土地補償費實際已經超過每平方米300元，得款幾十萬上百萬的戶比較多，耕地承包期到了再分配就會出現問題。二是賣地求發展，致使耕地大量流失。有的村干部就把土地當成“搖錢樹”，打井、建校、修路、用電、發工資，只要缺錢就賣地?？窟`法賣地、犧牲子孫后代的利益，換取一時發展。三是土地利用缺乏規劃。很多村的宅基地由戶戶間進行調換，往往造成無規劃的亂建。

2.2 農地規模經營受到限制

目前，“土地集體所有,農民分散經營”的土地制度，使土地經營規模過小,土地占有過于零碎分散。據調查，2004年底元氏縣某村有3996人,931戶，426公頃耕地，戶均耕地0.46公頃。由于全村土地質量不同，每戶承包的責任田一般分散為3個地塊。其弊端有三：一是浪費耕地資源。戶戶間的邊界田埂、澆水的渠溝占地無法播種，使有效耕種面積減少5-8%。二是浪費水資源。小地塊不便于統一安裝節水灌溉設施。三是不利于耕作現代化，造成農資、農機具的重復投資。在一定程度上束縛了生產力的發展，限制了農業生產的現代化進程。

2.3 農地流轉和入市難

2.3.1 農地流轉的障礙

隨著市場經濟的發展及農業生產的多樣化,社會分工逐漸細化，不少農民轉向非糧種植和第二、三產業,這就要求實施大規模經營。但是,在現行土地制度下,因為個別“釘子戶”不同意導致百公頃的大地塊集中經營流產。再加上流轉的原則是穩定農戶承包權，放活土地經營權，承接的經營者由于對產權的不穩定性擔心，一些現代化的農業設施長期投資積極性不高。

2.3.2 農地流轉的效益分析

作者在2016年初對河北省石家莊市平原地區的某縣農村土地經營權流轉情況做了專門調查，調查主要內容有：家庭承包下的投入產出值、流轉租金標準、轉包費用標準，以及流轉中的問題等等。調查記錄（為方便理解面積單位以“畝”計）：

董堡村：舊井水位150米，新井180-200米，一眼10萬，全村96眼，533公頃地，7000人。租種承包費1200元/畝/年。育種1600畝，市場價+5分收購。種地成本：800-900元/畝，其中小麥種2.5元*25-30斤/畝，耕30-40，播40，割50。玉米種10元*5斤/畝，點30，收60，打稈30?；?00/畝，農藥除草劑80，澆地電30/水*4，人工10*4。

收入：

小麥1.1*800-1000=880-1100，玉米0.8*1100-1200=880-960，合計每畝1760-2060元/畝。

南吳會：承包費：雙八百斤折價補償約合1880元/畝/年。種地成本同董堡村。

2.3.3 農地入市的問題

隨著市場經濟的不斷發展，農村集體土地自發入市的現象越來越多，筆者經過調查發現，主要有以下幾種形式：轉讓、出租、聯營、入股、置換等。集體土地的流轉有市場趨勢，目前國家僅就集體建設用地入市開展了試點，農用地尚未解禁?，F有法律條文暗含了這樣的結論：一是土地使用權流轉是特指國家“批租”行為，實際上是一種國家行政性壟斷。二是農村集體土地在非農業用途方面的使用權流轉僅限于本集體之內，在農業用途前提下對外流轉的農村土地也僅僅是經營權的流轉，其他情形是沒有法律依據的。

3 解決農村土地產權問題的對策

3.1 明確各產權主體及其權屬關系

要使農戶成為實在的土地的主人，就要明確所有權,穩定承包權，從法律上賦予其明確的權能。明確了土地所有權主體后,還要構建好土地的占有、使用、收益和處置等權能在土地所有權主體之間進行有效的配置的合理的土地產權結構。共同制定章程，規定土地利用、流轉、農地轉非的規則。

3.2 規范集體土地流轉

集體土地自發入市，在一定程度上反映了市場規律和發展的需求，應當調整現行的農村集體土地產權政策，積極穩妥地開放集體土地市場，在市場中調整土地產權關系把農村集體建設用地自發入市加以正確引導。

健全有關的法律法規和配套制度是土地流轉得以實現的有效保證。在農民集體組織規則、產權流轉登記、基本農田保護、土地規模經營、農地整理、土地金融等方面應做出詳細規定。同時還要對現行相關法律法規進行修訂。如《民法通則》、《土地管理法》、《農村土地承包法》都需作相應的修改。從根本上消除城鄉隱性土地市場和價格雙軌，順應城鎮化、工業化的發展趨勢，在符合土地利用總體規劃，嚴格用途管理的前提下，使集體土地依法流轉，統一城鄉土地市場。

3.3 加快征地制度改革

3.3.1 改革征地制度

征地制度改革主要是征地性質和補償方式、補償標準的改革。以營利為目的的經營性用地，要采取有限期地征用，充分發揮市場機制的作用，允許農民集體土地以使用權入股、租賃等方式參與經營性建設項目的合作開發經營，分享土地的增值收益。

3.3.2 合理確定農地補償標準

首先，要提高補償標準，一是合理計算征地補償費。參照出讓價格，適當提高農地征收征用成本價。二是將一次性補償改為逐年補償。這種方法就是，每年給被占地戶補償，補償額按農產品實物折價。在南方某地的征地制度改革中進行了試行，農民樂于接受。三是征地補償標準要充分體現區位因素。其次，是建立科學的農用土地價格評估體系。和建設用地地價評估一樣，對農用地進行分等定級，由估價技術人員進行評估，以估價額為依據，確定補償額，使征地補償真正進入規范化、法制化軌道，減少隨意性。

3.3.3 完善農村土地市場機制

在國外，土地征用補償考慮的因素較多。德國土地征用補償范圍，包括三個部分：土地或其他標的物權利損失補償、營業損失補償、征用標的物附帶損失補償。加拿大土地征用補償一般包括被征用部分的補償、不良影響補償、干擾損失補償、重新安置困難補償。從以上幾個國家的補償方式看，都不是對農地產值單一的補償。

國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要，已經明確提出，穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，推動實現多種形式的農業適度規模經營?，F階段，農村土地產權制度的改革創新要堅持以保護和節約利用耕地為前提，以維護農村穩定為大局，以保護農民合法權益為重點，加快建立城鄉統一的建設用地市場。應廣泛借鑒國外的先進經驗，堅持與時俱進，研究新情況，解決新問題，通過土地產權制度創新，最大程度地促進農村的快速發展和繁榮。

[1]《中華人民共和國農村土地承包法》，2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過，中華人民共和國主席令第73號。

[2]《中華人民共和國土地管理法》，員怨愿遠年遠月圓緣日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過根據員怨愿愿年員圓月圓怨日第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第一次修正員怨怨愿年愿月圓怨日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂根據圓園園源年愿月圓愿日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正。

[3]《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，2016年03月17日。

F407.1[文獻碼]B

1000-405X（2016）-12-103-2

齊力剛（1966～），男，本科，國土工程專業，河北方成不動產評估有限公司，研究方向為土地資源管理方向。