增減掛鉤中地方政府意志與農民意愿不協調的原因及建議

張飛 孔偉

摘要：地方政府意志與農民意愿不協調是目前增減掛鉤政策實施過程中的突出問題。從博弈論視角解釋地方政府意志與農民意愿不協調的成因，認為增減掛鉤對農民的生產生活影響較大、地方政府從增減掛鉤中獲得收益較大、地方政府違規增減掛鉤行為的成本較小是兩者不協調的主要原因。應堅持農民自愿原則，提高農民對增減掛鉤影響的承受能力；加快經濟發展方式轉變與豐富地方政府政績考核內容，以減少地方政府從增減掛鉤中獲得的收益；完善增減掛鉤中地方政府行為約束機制。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤；地方政府意志；農民意愿

中圖分類號： F301.2文獻標志碼：

文章編號：1002-1302（2016）08-0572-04

城鄉建設用地增減掛鉤政策（簡稱增減掛鉤政策）是近年來社會關注度較高的土地政策之一，尤其是一些地方政府在增減掛鉤實踐中，不尊重農民意愿，將自己的意志強加于農民，造成農民權益受損，引起了社會各界對增減掛鉤政策的質疑。如何協調地方政府意志與農民意愿是增減掛鉤政策實施過程中必須解決的問題之一。地方政府是增減掛鉤政策的具體實施者，農民是增減掛鉤政策的實施對象，只有既體現地方政府的意志，又尊重農民的意愿，增減掛鉤政策才能順利推進。因此地方政府行為與農民行為自然成為增減掛鉤政策研究的重點。對于地方政府行為，學者們主要從行為傾向[1-3]、政策異化[4-6]、央地博弈[7-9]等視角進行研究，認為地方政府對增減掛鉤政策持積極態度，將其看作是獲得城鎮建設用地指標的新途徑；增減掛鉤政策及相關制度政策缺陷使得地方政府在政策實施過程中很容易異化政策；增減掛鉤政策是央地博弈的產物，在政策實施過程中也存在博弈。對于農民行為，學者們主要從農民意愿及影響因素[10-13]、保障農民權益[14-16]等視角進行分析，認為目前農民意愿存在差異性；政策實施過程中普遍存在農民權益受損現象；需要引導增減掛鉤由“政府主導”向“政府引導”轉變，建立科學的公眾參與機制，建立嚴格的農民利益保障監督機制。綜上，現有研究有助于人們了解增減掛鉤中地方政府意志與農民意愿，但大多從靜態角度分析增減掛鉤中地方政府的意志與農民的意愿，割裂了二者之間的互動關系。實際上，增減掛鉤實施過程是各利益主體為達到各自目標不斷博弈的過程。因此，本研究試圖從地方政府與農民博弈的視角來解釋目前增減掛鉤中地方政府意志與農民意愿不協調的成因并提出相應建議，以期為完善增減掛鉤政策提供理論依據。

1增減掛鉤政策對于地方政府與農民的效用

1.1增減掛鉤政策的實質

根據《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，所謂增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。從經濟學理論看，增減掛鉤政策實質是土地發展權轉移的一種形式。

土地發展權轉移是指將一塊土地進行非農開發的權利，通過市場機制轉移到另一塊土地上。如果把在某個地塊上進行如非農業開發之類的權利稱為土地發展權，那么土地發展權轉移之后，發展權在轉出地塊上作廢，而在接受地塊上可以與其已有的發展權累積[17]。增減掛鉤實質就是土地發展權轉移的一種形式，是將遠郊農村建設用地的土地發展權轉移到近郊地區具有開發價值的地塊。只不過增減掛鉤中土地發展權轉移一般由政府主導，而不是市場主導。增減掛鉤升級版——地票交易則更加突出土地發展權轉移的本質，所謂“地票”實際上就是農村建設用地主要是宅基地發展權的貨幣化形式。

1.2增減掛鉤政策對于地方政府的效用

1.2.1增減掛鉤政策是地方政府獲得城鎮建設用地指標的新途徑20世紀90年代中期以來，土地逐漸成為地方政府發展經濟的“啟動器”與“發動機”。土地的寬供應和高耗費保證了高投資，壓低地價的低成本供地保障了高出口，以土地的招商引資推進了高速工業化，土地出讓收入和土地抵押融資助推了快速城鎮化，由此形成了獨特的“以地謀發展”模式[18]。在這種經濟發展模式下，土地要素投入數量與經濟增長速度直接相關。為了實現任期內經濟增長速度最大化，一些地方總是千方百計地加大土地要素的投入，但是地方政府加大土地要素投入受到中央政府的嚴格控制，只有擁有新增建設用地指標，地方政府才能擴大城鎮建設用地規模。而增減掛鉤政策為地方政府獲得城鎮建設用地指標，加大土地要素投入提供了一條新途徑，即只要將農村地區宅基地整理復墾為耕地，就可以獲得一定的城鎮建設用地指標。因此，現實中地方政府大多有積極性實施增減掛鉤政策。

1.2.2增減掛鉤政策是地方政府完成耕地保護任務的新渠道保護耕地是我國的基本國策，各級地方政府都有一定的耕地保護任務。但是，隨著工業化、城市化發展，各地不可避免要占用一定數量的耕地，按照我國耕地占補平衡政策，占用多少耕地必須同時補充多少耕地。隨著我國耕地后備資源越來越少，農地整理的潛力越來越小，各地耕地占補平衡越來越困難。而增減掛鉤政策要求將農村宅基地整理復墾為耕地，不僅可以幫助地方政府獲得城鎮建設用地指標，也可以幫助地方政府完成耕地占補平衡任務。

1.2.3增減掛鉤政策是地方政府促進城鄉統籌發展的新抓手目前，城鄉統籌發展主要表現在城市反哺農村、工業反哺農業，加大對農業部門和農村地區的投入，增加農民收入等方面。增減掛鉤政策，一方面可以通過向農村返還土地增值收益，直接增加農民收入；另一方面也可以通過整合涉農轉移支付資金及引導社會資金，實現耕地適度規模經營，加大對農業部門和農村地區的投入，提高投入使用效率，間接增加農民收入，從而促進城鄉統籌發展。

1.3增減掛鉤政策對農民的效用

1.3.1增減掛鉤政策可以改善農民的居住生活條件長期以來，我國農村居民點布局散亂，基礎設施配套差，居住環境比較惡劣。而增減掛鉤通過農村居民點整理，在土地利用規劃控制下，可以在一定程度上改變農村居民點布局散亂的特點；同時，農民集中居住可以降低公共服務設施與基礎設施建設的成本，返還的土地增值收益則為公共服務設施與基礎設施建設提供了資金。因此，增減掛鉤政策可在一定程度上改善村容村貌，完善配套設施，提高農民的居住生活條件。

1.3.2增減掛鉤政策可以提高農民的農業生產條件多年以來，我國農業基礎設施建設投入一直不足，農業基礎設施普遍落后、老化陳舊，很難對農業生產提供持續的保障和促進作用。增減掛鉤一方面可以通過整合涉農轉移支付資金及引導社會資金，加大對農業基礎設施建設的投入力度；另一方面可以通過土地整治，使耕地集中連片，從而提高農民的農業生產條件。

2增減掛鉤中地方政府意志與農民意愿不協調的博弈論解釋

2.1增減掛鉤中地方政府與農民之間的博弈關系

從長期來看，地方政府獲得城鎮建設用地指標、促進當地經濟增長，保護耕地，促進城鄉統籌發展與改善農民的生產生活條件是一致的，但具體到某個增減掛鉤項目中，地方政府與農民存在博弈關系，他們博弈的內容主要集中在用地指標及收益分配方面。

在一個具體的增減掛鉤項目中，整理復墾出來的耕地數量是固定的，因此，如果地方政府獲得掛鉤指標越多，則農民安置居住點用地、農村發展用地則越少，可能無法改善農民的生產生活條件。掛鉤指標產生的收益，如果地方政府獲得較多，則農村農民就獲得較少，農民改善生產生活條件也就無法實現。地方政府與農民之間博弈狀況決定了一個增減掛鉤項目的社會經濟發展效應?？傮w而言，目前地方政府在兩者博弈中占據了主導地位，地方政府的意志更容易實現。

2.2增減掛鉤中地方政府與農民之間博弈模型的構建

2.2.1基本假設為了簡化模型，本研究作出以下假設：（1）本模型只有2個參與人，即地方政府與農民，并認為這兩者都是人格化的理性的個體，行為的目標是實現自身效用最大化；（2）地方政府在增減掛鉤中的目標主要有獲取城鎮建設用地指標、保護耕地及統籌城鄉發展，而農民的目標主要是改善生產生活條件；（3）信息是完全的，即博弈雙方——地方政府與農民相互對對方的特征、行動規則及效用函數有準確的認識。

2.2.2博弈機制本博弈為2個階段的動態博弈（圖1）。

階段一是地方政府在既定的制度供給下，作出自己的行動選擇，以使在最終的博弈均衡結果下自身效用最大化。在此階段，地方政府可選擇的行動有2種，其一為不統籌，即盡量減少農民安置居住點用地、農村發展用地數量，沒有將掛鉤指標產生的收益返還給農村地區；其二為統籌，即充分考慮農民安置居住點用地、農村發展用地需求，將掛鉤指標產生的收益返還給農村地區。如果地方政府選擇“統籌”策略，此博弈結束。

階段二是農民在地方政府選擇“不統籌”策略之后，作出自己的行動選擇，以實現自身效用最大化。在此階段，可選擇的行動有2種，即合作與抵制。

此博弈為完全信息動態博弈，需要運用逆向歸納法求解。

2.4.1增減掛鉤對農民的生產生活影響較大首先，增減掛鉤改變了農民的居住方式。增減掛鉤之前，農民大多是一戶一院，空間寬敞；增減掛鉤之后，農民大多住上高樓，活動空間大大縮小。其次，增減掛鉤影響農民的收支狀況。增減掛鉤中，農民舊宅被拆除，會獲得一定的補償，但同時需要購買新宅；新宅一般為高樓，這種居住方式將使農民喪失庭院經濟，同時增加物業管理費和日常支出等。再次，增減掛鉤會削弱農民的農業生產積極性。增減掛鉤之后，一般會存在安置居住點離承包地較遠，農具無處存放，開墾出來的耕地無法耕種等問題，這些都會削弱農民的農業生產積極性。

綜上，增減掛鉤對農民的生產生活影響較大，如果地方政府在政策實施過程中不注重保護農民利益，極容易出現農民換房成本過高、安置居住點基礎設施不完善、農民生活不方便等現象，即S21-S22值較大。

2.4.2地方政府從增減掛鉤中獲得收益較大20世紀90年代我國就提出要轉變經濟發展方式，但是時至今日，經濟發展方式轉變仍未取得根本性突破，經濟發展仍然主要依靠生產要素的大量投入，而不是生產要素利用效率的提高。而增減掛鉤可以為地方政府提供土地和資本2個重要的生產要素。因此，增減掛鉤可以為地方政府帶來經濟增長、財政收入增加等。不注重城鄉統籌發展的增減掛鉤行為可以給地方政府帶來更多的土地、資本投入，從而使地方政府獲得更快的經濟增長及其帶來的政績，即E12-E11值較大。

2.4.3地方政府不統籌增減掛鉤行為的成本較小地方政府實施不統籌增減掛鉤行為的成本主要包括額外實施成本與中央政府的懲罰。地方政府不統籌增減掛鉤行為有可能受到農民的抵制，從而需要付出額外的實施成本。額外實施成本的大小主要取決于農民利益受損程度、農民組織程度、當地文化等因素。由于這些因素具有區域差異性，因此額外實施成本具有區域差異性。但總體而言，目前由于地方政府力量過于強大，農民組織程度較低以及增減掛鉤程序不嚴密，大多數地方的額外實施成本較小。對于地方政府不統籌增減掛鉤行為，中央政府并沒有明確具體的懲罰程序與措施，僅是叫停，進行整頓、規范和限期整改。除非是發生群體事件、惡性事件，否則不會處罰地方政府官員。再加上信息不對稱、運動式治理方式，致使地方政府不統籌增減掛鉤行為并不能都被中央政府及時發現。因此，總體而言中央政府對不統籌增減掛鉤行為的懲罰并不高。綜上，地方政府實施不統籌增減掛鉤行為的成本較小，即C1值較小。

3協調增減掛鉤中地方政府意志與農民意愿的建議

3.1堅持農民自愿原則，提高農民對增減掛鉤影響的承受能力

增減掛鉤對農民的生產生活影響較大，因此必須堅持農民自愿原則，讓農民自己決定是否參與增減掛鉤，是否能夠承受增減掛鉤帶來的變化。為此，需創新增減掛鉤機制，改變現行地方政府主導型增減掛鉤機制，發揮農民的主體地位。

在農民主導型增減掛鉤機制中（圖2），地方政府主要負責編制增減掛鉤規劃，確定增減掛鉤規模，劃定安置居住點區域，確定配套設施及房屋建設標準；公布不同區域掛鉤指標的價格，為農民自主決策提供依據；對農民整理復墾耕地進行驗收，以保障耕地占補平衡；編制掛鉤指標使用方案。是否參與掛鉤，如何拆遷、安置及復墾等事宜則由農民自主決定。農民可以根據政府公布的掛鉤指標價格，安置居住點情況決定要不要參與、參與的方式（單家參與、幾家聯合參與或整村參與），政府應對那些連片參與的家庭給予額外獎勵。這種新型增減掛鉤機制可以使農民的意愿得到充分尊重，提高參與農民對增減掛鉤影響的承受能力。

3.2加快經濟發展方式轉變，減少地方政府從增減掛鉤中獲得的經濟收益

在粗放型經濟發展方式下，尋求更多的城鎮建設用地指標和資本等生產要素便成為地方政府實現任期內經濟增長速度最大化的重要工作。因此，在增減掛鉤中，才會出現強拆強建、農民被上樓、土地增值收益被截留等損害農民利益的行為。所以，協調地方政府意志與農民意愿，需要加快轉變粗放型經濟發展方式，降低經濟發展對土地、資本要素投入的依賴，減少經濟發展中土地、資本要素的消耗。

3.3豐富地方政府政績考核內容，減少地方政府從增減掛鉤中獲得的政治收益

改革開放以來，短期經濟績效指標便在地方政府政績考核指標體系中占據重要地位，追求任期內經濟增長速度最大化成為大多數地方政府的首要任務。一些地方政府在增減掛鉤中之所以侵犯農民權益，無非是想促進經濟短期內快速增長和增加財政收入，進而實現政績最大化。因此，協調地方政府意志與農民意愿，必須豐富地方政府政績考核內容，不僅要考核經濟短期增長情況，也要考核經濟長期發展情況；不僅要考核經濟增長速度與經濟總量，也要考核經濟增長所付出的資源環境代價。

具體到增減掛鉤中考核，可繼續依據掛鉤周轉指標對建新地塊面積、整理復墾耕地面積進行考核，還應增加對增減掛鉤規劃的科學性、整理復墾耕地的質量、農民權益保障程度、城鄉用地結構和布局優化情況進行考核。

3.4完善增減掛鉤中地方政府行為約束機制

首先，完善增減掛鉤程序，減少地方政府的自由裁量權。為此，需要細化專項調查、增減掛鉤規劃編制、安置區建設、拆遷補償、整理復墾、掛鉤指標出讓等增減掛鉤各個環節的具體步驟，并明確各個步驟的要求。同時，增減掛鉤整個過程信息都應及時向社會公開，以接受社會的監督。其次，完善地方政府行為的監督機制。不僅需要繼續發揮上級國土部門的監督作用，更重要的是建立農民監督渠道，保障農民的知情權、參與權及監督權，充分發揮農民對地方政府行為的監督作用。監督重點包括地方政府有無強迫農民參與掛鉤、掛鉤指標費用有沒有及時足額支付、安置居住點的配套設施有沒有及時高質量建設完成、有沒有突破掛鉤規模等。再次，健全責任追究機制。歸納增減掛鉤中違法違規行為的種類，明確各種違法違規行為所受到的懲罰，這種懲罰不僅包括對集體的懲罰，也應包括對相關責任人的懲罰，以增加違法違規行為的成本。

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