古代人事回避制度

● 鄧海燕/文

古代人事回避制度

● 鄧海燕/文

中國古代在對官員選任和管理上實行人事回避制度，主要目的是防止官員因個人利益或親屬關系等因素對政治活動產生不良影響。這種人事回避制度源遠流長，正式確立于兩漢，發展成熟于唐宋，完備于明清。大體說來主要有三方面的內容：親屬回避、地域回避和職務回避。

親屬回避，一方面是指在同一政府機構內有上下隸屬關系的親屬須回避。比如，宋代的宰執官之間就必須親屬回避。宋代的宰相和參知政事是正、副關系，仁宗嘉佑初年，參知政事程勘是宰相文彥博的姻親，于是改任程勘為樞密副使。熙寧年間，宋神宗欲以吳充為參知政事，但因吳充與宰相王安石是親戚，只得改派吳充為樞密副使。另一方面，親屬回避也指親屬之間雖無職務上的隸屬關系，但如不便于執行職務，也需要進行回避。宰相和臺、諫官之間，就是這種回避關系。宰相是行政上的最高長官，臺、諫官對宰相負有監察責任，兩者必不能為親屬。唐代杜佑官居宰相，其子杜從郁先授左補闕，后授左拾遺。眾人皆言不可，補闕、拾遺是諫職，倘使宰相執政有失，子不可議父，于是改授杜從郁為秘書丞。再如臺、諫官之間必須回避。御史臺、諫院官員同屬監察大臣，“臺諫官事相關連，同在言路有嫌”，南宋御史中丞陳過庭的堂妹夫許景衡曾被授為右正言。他上奏說：“旦晚供職于臺諫，事相關聯，同在言路，實有妨嫌?！闭埱罅T職。于是改任許景衡為太常少卿。

親屬回避中的親屬范圍，總的說來是包括嫡系親屬和外姻親屬的。具體來講，各朝代、各個時期又有所不同。唐以前規定較為簡略，宋時最為繁瑣復雜，明清則兼顧唐宋，在回歸簡略的同時，又務求無所遺漏。唐時的親屬回避，一般是 “大功以上不復聯官”，宋時回避范圍擴大，仁宗時規定“本族緦麻以上親，及有服外親、無服外親，并令回避，其余勿拘”。到神宗熙寧變法時，對此又做出了更加繁瑣的限定，把“本族同居無服以上親，異居袒免以上親，親姑、姊、妹、侄女、孫女之夫，子婿、子婦之父及其親兄弟，母、妻親姊妹之夫，親姨之子，親外孫、外（生）女之夫”等，都納入了回避的范圍。明清時親屬回避的范圍基本限于三代之內，明代“凡父兄伯叔任兩京堂上官，其弟男子侄有科道官者”對品改調，“內外管屬衙門官吏，有系父子兄弟叔侄者，皆從卑回避”。清代與之類似，“凡回避，京官尚書以下筆帖式以上，祖孫、父子、伯叔、兄弟不得同任一署，令官卑者回避，官同則后補之人回避”，“外任官于所轄屬官中，有五服之族及外姻親屬 （母之父及兄弟，妻之父及兄弟，己之女婿，嫡生男兒女姻親），均令屬員回避”。

地域回避，是指官員不得在本籍任職。也就是說，官員的籍貫不能與他的任職地相重合。地域回避制度，在中國官制史上有一個起伏變化的過程，它開創于漢代，魏晉時一度衰落，唐以后又逐漸發展興盛起來。西漢武帝時曾規定，從郡國守相到縣令、縣丞、縣尉等官，均不許用本郡人，開地域回避制度之先河。不過到魏晉時，官員常把回本籍做官作為一種榮耀，這就削弱了地域回避制度的作用。到唐代對地域回避制度重新加以強調。唐初規定，官員不得在本籍及鄰近州縣任職，京兆、河南兩府不在此限。代宗時又規定，“中書門下及兩省官五品以上，尚書省四品以上，諸司正員三品以上官，諸王、駙馬等周親以上親，及女婿、外甥等，不得任京兆府判司，及畿縣令，兩京縣丞、簿、尉等”官。宋代地方官的回避范圍，不僅限于本州、本縣，宋初還擴大到路一級區域。神宗以后，官員不僅回避在籍貫所在地任官，還要回避在田產所在地任官。如張守在會稽縣有田三百畝，當他得知自己被授為紹興府知府時，便以“竊慮近制，亦有妨嫌”的理由，主動申請辭官。明代，“凡流官注擬，并須回避本貫”，因此實行南北更調制，就是讓南方人到北方做官，把全國劃分為三大區，實行大區輪換更調，這在中國歷史上十分罕見。后由于官員任職遙遠，來往不便，以致許多地方官位有缺而得不到補充。于是，又將南北更調制改為本省回避制。對于廣西、云南、貴州等少數民族居住的邊疆地區，則只限制本府、州、縣人不許在本地任官。清代“戶、刑二部司官避本省司分，順天、直隸人員避五城指揮吏目，漢軍避直隸府道以下等官，亦不得用為刑部司官”，在外任職的地方官，不得在原籍、寄籍（長期居住地）、鄰省接壤五百里之內為官。學官不在此限，只回避本府。

在地域回避制度中，有三種情況可以免于回避，一是便養親老；二是優禮老臣；三是恩寵勛臣。例如唐代姜謩，本為秦州人，以平薛仁杲之功，被授為秦州刺史。高祖說：“衣錦還鄉，古人所尚，今以本州相授，用答元功?！本褪浅鲇诙鲗檮壮?，使姜謩免于回避。宰相張九齡，因老母需要探視，玄宗授其桂州都督，充嶺南道按察使。其弟九章、九皋為嶺南道刺史，則是出于便養親老免于回避。

職務回避，當官員身份和特定的職務產生矛盾時，也需要回避，這種回避有時會和親屬回避、地域回避相交叉。它在回避制度中并不占主要地位。西漢時，為保證皇帝的安全，曾有“王國人不得宿衛”的規定，這是歷史上職務回避的開端。到宋代職務回避漸漸多起來，比如注官時就有“文武官不許注擬前任差遣”“諸注官，不注前任州，在京唯不注前任缺”，凡有“過犯”的官員，不許擔任府、州、縣的正職長官及司法官職等規定。在科舉考試方面，也實行職務回避，為保證考試的公正，宋代推廣“別頭試”，即為主考官的應舉親屬另設考場考試的制度?！皠e頭試”最初只有考官的親屬參加，到后來在諸州發解試時，地方長官的親屬、門客也都必須參加。明代的職務回避承襲宋代，而又更加嚴格，尤其表現在對待宗室問題上，曾明確規定，宗室不能做官，不得參加科舉，只能憑爵位供養。在京城居住的宗室，兩王不許相見，出城必須奏請。在外地的宗室，非詔不許入朝。對臣下也有“大臣之族不得任科道，僚屬同族則以下避上”的禁令。清代對職務回避規定十分細致。為了防止機密外泄，規定京官三品以上，地方總督、巡撫以上高官子弟不得任御史和軍機章京等職。道員以上子弟，皆回避在軍機處任職。為了防止官商勾結，曾任鹽商，或祖孫、父子、叔伯、兄弟之近親有從事鹽商的，都不得任管理鹽政的職務等。還規定對派往江、浙、閩、粵等省主持海關工作的 “夫差”、海關督查等職務，回避任用本省人。為了保證司法審判的公正，奉諭辦理審訊案件時，如被審辦之人與本人存在各種關系和牽連的，也要加以回避。

從回避制度的內容中可以看出，回避制度的原則是以官卑者避官高者，以后任者避前任者。在程序上，執行個人申報與相關部門審查相結合的程序。歷代基本一致，以宋代為例，地方官到任，需提交自身材料，然后由本州知州、通判進行審查，合格后再連同所回避之人，分別向轉運司遞交擔保。若有詐偽，則要處以杖一百的懲罰。

對官員實行回避制度的作用，主要體現在以下幾個方面：

第一，回避制度有利于創造一個較好的人際環境，減少官員不必要的困擾和羈絆。官員在行政過程中，一旦受到來自親屬方面的困擾，往往就會陷入各種復雜的親屬關系中，難免會利用自身的權力為親屬謀利，導致腐敗?；乇苤贫瓤梢栽谝欢ǔ潭壬鲜构賳T擺脫親屬關系的羈絆，避免腐敗的發生。

第二，回避制度鞏固了中央集權，抑制了地方勢力。中國自秦漢以后，建立了中央集權制的統治模式，但地方勢力仍很強大，特別是東漢以后，先后出現了幾次長時間的分裂割據局面?；乇苤贫戎械牡赜蚧乇?，正是出于削弱地方的考慮，限制官員在本地結黨營私，擴張勢力。

第三，回避制度有利于加強皇權，保障國家統治機器的正常運轉?；乇苤贫缺举|上是君主的一種統治策略，君主為了防止臣下結黨對抗君權，所以用回避的方式，分割臣下的權力，如在親屬回避中規定親屬不得在同一機構中有上下隸屬關系，在地域回避中規定官員不得在本籍貫地任官，在職務回避中對特殊重要的職務加以限定，目的都是為了削弱臣下的權力。這在客觀上避免了政局的動蕩，維護了政權的穩定。