論外籍華人參政議政制度的構建

馮澤華

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論外籍華人參政議政制度的構建

縱觀中國國情，外籍華人參政議政似乎是一件不可逾越之事，故而學界避而不談，相關成果亦難以誕生。從世界參政議政制度的發展趨勢來看，不僅是一國之公民，有時，外國僑民在該國定居若干年后，該國亦會明確該外國僑民一定的參政議政權，從而保障外國僑民的合法權益。然而，在外國僑民中，外籍華人與我國之情感最深。依法明確外籍華人在我國能參政議政，有利于激發外籍華人投身于我國現代化建設的熱情，推動我國“一帶一路”倡議的實施。

外籍華人； 參政議政制度； 可控范圍

學界普遍認為公民擁有一國國籍是該公民能夠在一國參政議政之前提，就我國而言，亦即能在我國參政議政的只能是具我國國籍的公民[1]。然而，此種觀點并未立足于我國實際國情，實踐上對于鞏固海內外僑胞的統一戰線頗為不利。從我國實際情況來看，由于許多永久性居留政策、海外人才引進政策等政策與外籍華人的切實利益息息相關。若這些政策的制定過程均沒有外籍華人的參與，或者外籍華人參與程度不高，那么，這些政策則難以體現外籍華人之真實訴求，政策的施行目標亦難以實現。僑務法治建設應立足于外籍華人對于我國特殊貢獻的基礎上，在可控范圍內明確外籍華人擁有一定參政議政的權利，這有利于激發外籍華人投身于我國現代化建設的熱情，推動我國“一路一帶”倡議的實施[2]，切實保障我國國民經濟又好又快地發展。

一、外籍華人參政議政的現實困境

(一)客觀困境：制度的否定

參政議政，一般是指公民依據憲法和法律規定，參與國家政治生活的活動，表現為兩種形式：一種是公民參與國家、社會組織和管理的可能性，以選舉權和被選舉權的行使為基礎；另一種是公民在國家政治生活中依法自由地發表意見、表達意愿的自由[3]。參政議政，主要是為了保障一國公民享有的政治權利。根據我國憲法、選舉法、刑法等法律的規定，我國參政議政權主要包括：1.選舉權與被選舉權；2.批評、建議、申訴、控告或者檢舉；3.言論、出版、集會、結社、游行、示威；4.擔任國家機關職務的權利；5.擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體領導職務的權利。這五大類參政議政的權利可以概括為選舉權與被選舉權、監督權、表達自由、公職權共四項。

時至今日，無論是我國憲法，抑或是選舉法等基本法律，均沒有明確外籍華人可以在我國參政議政。而我國《憲法》又明文規定，擁有中華人民共和國國籍的公民，才能享有憲法和法律規定的權利，這就在根本大法上明確否定了外籍華人在參政議政的可能性。在一些涉僑法律法規和政策中，盡管外籍華人享有社會保障的權利，但這些涉僑法規對于外籍華人參政議政權的保護都十分模糊。根據《選舉法》的規定，只有擁有中國國籍的人，才有當選人大代表的資格，而一旦不再擁有中國國籍，那么其人大代表的資格也將被終止。盡管《中國人民政治協商會議章程》并未明確要求政協委員必須要有中國國籍，但政協委員一般是中國公民，如果出現更換國籍的情況，一般不會被推薦為政協委員。

(二)主觀困境：主流觀點否定與護僑意識淡化

全國政協新聞發言人呂新華曾表示，我國法律不承認雙重國籍，全國政協禁止外國公民參加。[4]主流觀點關于我國公民參政議政之依據，多集中在憲法、選舉法等法律的明文規定。然而，這種觀點顯然不能分清憲法規定參政議政與公民本身享有參政議政的關系。無論如何，主流觀點的否定態度，導致外籍華人在我國參政議政的實現變得困難重重。僑務法治下，華僑與華人的關系、華人與一般外國人的關系是當下亟需厘清的命題之一。[5]學界普遍沒有認真研究這兩組關系，進而片面地將外籍華人視為一般外國人，這亦是多年來外籍華人難以在我國參政議政之根源。

再者，部分僑務工作者護僑意識逐漸淡化亦是導致外籍華人參政議政難以實現的重要因素。[6]一些地方的僑務工作部門對于保護外籍華人權益的重要性認識不到位，缺乏應有的自覺性和主動性，導致外籍華人的一些合理訴求長期得不到有效解決。一些涉及外籍華人的方針、政策在制定時只停留在聽匯報、看材料，僅了解外籍華人少部分情況，沒有真正全面掌握外籍華人的真實情況，亦沒有考慮外籍華人身份之特殊性，外籍華人的權益無法得到切實保障。這些問題的緣由都可歸因于外籍華人在我國未能真正參與到政治生活中，從而喪失了制定涉及其自身權益的政策、方針的機會。

二、外籍華人參政議政之必要性

(一)僑情新形勢下外籍華人特點顯著

1．人數眾多、分布范圍廣

從世界各國移民格局來看，外籍華人人數眾多、分布范圍廣是不可否定之事實，以至于有“哪里有海水，哪里就有華人”的說法。國務院僑辦主任裘援平披露，海外華僑華人最新人數已達6000多萬，分布在198個國家和地區[7]，其中，90%以上的群體為外籍華人?？梢?，外籍華人至少應有5400萬，數量如此眾多。外籍華人分布的范圍基本覆蓋六大洲四大洋，這樣的格局是世界其他國家所沒有的。我們應當有必要倍加珍惜這種人力資源，并將其運用于打開和諧公共外交的層面上。同時，中國的“一帶一路”戰略是一個國家大戰略，它既需要海外華僑華人大力宣傳這一戰略，亦需要他們以其經濟資本和智力資源投身其中[8]。

2．經濟上有實力

縱觀世界各國，許多外籍華人經濟實力雄厚。在東南亞各國，外籍華人企業家多不勝數。2013年，馬來西亞排名前十位富豪中，有八位是外籍華人；同年度的泰國，排名前五位的富豪全部為外籍華人。此外，菲律賓、新加坡等國的外籍華人富豪亦名列前茅[9]。在歐美地區，美國華商的高科技企業主要集中在硅谷地區，外籍華人在硅谷創立的企業每年以20%的比例增長[10]?？梢?，外籍華人的經濟實力比較雄厚，可為我國當前產業升級提供不少的資金來源，讓其參與國家之政治，有利于讓其安心投資于我國。

3．專業上有造詣

熱愛學習，自古以來就是中華民族的優良品德，這就練就了許多專業上有造詣的外籍華人。2008年金融風暴后，美國原本在華爾街工作的美籍華人有回國意愿的至少在五成以上[11]。目前，我國“千人計劃”引進的近3000名海外高層次人才中，94%以上是華僑華人[12]。人才是第一資源，人才強國戰略是重要的國家戰略，只要充分了解外籍華人專業人才的訴求和狀況，才能根據他們的專業特點，有效地開展僑務引智工作。當前，正是我國開展人才工作的最佳歷史時期，這是自改革開放開展僑務引資工作以來，我國面臨的又一次重大機遇。在僑務法治新形勢下，許多外籍華人人才勢必會被引進國內，而相關的海外人才引進政策的制定竟沒有外籍華人的充分參與，則難以體現外籍華人之真實訴求，更難以切實制定出能夠吸引他們回歸我國的政策。

4． 政治上有影響

世界范圍內，政治上有影響的外籍華人多不勝數。美國前駐華大使駱家輝、美國前勞工部部長趙小蘭等正是外籍華人在美國參政議政成功的典型例子。新加坡是東南亞唯一華人占人口絕對多數的國家。華人在新加坡的政治和社會發展進程中扮演著關鍵角色[13]。允許外籍人士擔任政協委員未必是件壞事，與全國人民代表大會作為立法機關不同，政協的主要職能是建言獻策，故允許外籍人士建言獻策并不會影響到中國的國家利益[14]。2012年1月，汕頭市率先制訂了《關于邀請臺灣人士和海外華僑華人列席政協汕頭市委員會全體會議的暫行辦法》，邀請在汕頭市投資臺商和海外華僑華人代表列席政協全體會議，為外籍華人參政議政，共同建設汕頭提供新平臺。[15]外國人在我國歷史上參政議政并非沒有先例，早在古代，就有許多外國人在我國擔任重要官職。如，唐朝，日本人藤原清和，官拜秘書監，至三品；高麗人高仙芝，玄宗時官至武威太守、河西節度使。清朝，比利時人南懷仁被授以欽天監監副等。今日，我國的一些陳舊思想卻因這個國籍問題而拋棄了中華民族千百年來“海納百川，有容乃大”的優良品格，實屬遺憾。

5． 文化上有影響

海外華人文化是對中華文化的一種發展和繼承，即體現了中華文化的一些傳統特征，又是在不斷的矛盾沖突中融合了入籍國的新文化特征，從而形成獨具特色的海外華人社會文化。文化是一種軟實力，影響巨大，當今社會激烈的競爭實質上也是一種文化競爭，文化競爭反映的是一個國家綜合國力。首先，華人文化是中西文化發展交融的紐帶。例如，當今出現的“漢語熱”、“中國年”現象可得知海外華人文化的影響力，華人作為一個橋梁，將中華文化向世界各國傳播，使得中華文化更具感召力、凝聚力和吸引力，也使得中華文明為更多世人分享。其次，華人文化促進整個世界人類文化的發展。例如，吳建雄、楊振寧、李政道對科學的貢獻是不可計量的。華人文化是中華民族文化與世界其他民族文化交流的交叉點，是一種新文化，其交融過程中爆發了不少新鮮且優秀的價值觀念和科學技術，從而促進世界文化的進步。

(二)各國明確外國僑民參政議政的趨勢日益明顯

2011年9月，臺灣“行政院”研究發展考核委員會發布的《各國移民參政權之比較研究》顯示：截至2007年，有65個國家賦予外國僑民一定的參政權。

瑞典于1976年率先賦予外國僑民地方選舉權，隨后，丹麥、挪威等國家制定了類似的法律[16]?；貧w東亞，韓國于2004年出臺的《居民投票法》明確特定的外國人享有對行政事務的“公投”權利，但未涉及地方政府選舉。2005年，修正后的《公職選舉法》正式賦予獲得永久居住權3年以上且年滿19歲的外國人享有選舉權[17]。至今，這些國家的立法實踐一直在表明：允許外國公民參政議政，并不會對國家之政體與利益產生損害，相反，許多外國公民參政議政，極大地促進了定居國的民主進程和國際影響力。

外籍華人在我國參政議政并非沒有先例，2013年1月，美籍華人莊佩源擔任新疆維吾爾自治區十一屆政協委員。莊佩源作為新疆政協新增加的“對外友好界別”中的一員參加政協會議。是否愛國，并不以是否擁有一國國籍為前提，我國近現代史一再表明：在國家發生危難時，許多外籍華人捐資贈物，積極參與救亡運動，抵抗外敵入侵，旨在讓母國人民過上安逸和穩定的生活，而不少擁有我國國籍的人卻走上了賣國求榮的漢奸道路?？梢?，只要對國家有利，情感上和行動上都表現出愛國情感，那么明確外籍華人一定的參政議政權，是不會觸動我國根本利益和傷害廣大人民群眾情感，相反，更有利于激發這些外籍華人服務于我國現代化建設的熱情。在實踐中，外籍華人對于我國的民生事業的促進亦是有例子可以援引的。2008年1月，加拿大籍華人王一男先生向重慶市時任市長王鴻舉提交緊急建議案，建議政府應盡快提醒公眾春節期間燃放煙花爆竹應盡量佩戴防護鏡，該建議案后被王鴻舉市長采納，并專門批示要求衛生局開展有關放火炮戴眼鏡的衛生常識科普宣傳。[18]因此，只有建立公職人員監督機制和不斷澄清和消解人們思想中的誤區，多宣傳外籍華人在我國參政議政的作用，才能盡快構建外籍華人參政議政制度。

三、外籍華人參政議政制度的具體構建

(一)制度原則

1．可控原則

可控范圍內賦予外籍華人參政議政，強調的是外籍華人在享受權利種類、享受人員、享受時間等方面實現可控，且不能對現有的政治體制進行劇烈改變。這種可控范圍內，主要體現為外籍華人享有參政議政的種類比我國公民少、保護力度比我國公民弱、享有時間比我國公民短，享有對象的條件嚴格，且平等保護原則和循序漸進原則亦要遵守可控范圍內原則。

第一，享受權利種類可控。就我國目前的參政議政權利而言，外籍華人可擔任事業單位、國有企業等領導干部的職位，但其卻不能擔任公務員。這是因為公務員作為國家機關的工作人員，事關許多政治資源的運作，不適宜由外籍公民擔任。再者，公務員法已經明確能夠擔任公務員的必須是具有中華人民共和國國籍的公民?？v觀世界各國，擔任一國公務員之前提是擁有該國國籍，我國亦自不例外。在我國，外籍華人享受權利種類可控的范圍，可限制在外籍華人能夠有監督權、擔任政協委員、列席人大代表或者擁有一定選舉權。外籍華人享有前述權利種類，并不會對我國現有的政治體制產生劇烈影響。相反，有利于促進僑務法治和法治政府之建設。

第二，享受人員可控。能夠正式擔任政協委員、列席人大代表或者擁有一定選舉權的外籍華人，必須參考其在中國內地的居留時間、國籍國的對等問題。一方面，參考韓國模式，將前述參政議政的外籍華人限定為擁有中國永久居住權的外籍華人，或者居住時間達到3年以上的外籍華人，或者對我國現代化建設作出突出貢獻的外籍華人專業人才；另一方面，與我國有建交關系的國家，明確定居在該國的我國公民享有一定的參政議政權利，那么我國亦應對具有該國國籍的外籍華人明確賦予其享有我國一定的參政議政權利，以充分體現對等性。

第三，享受時間可控。當外籍華人長時間參政議政后，獲取大量政治資源是不可避免的事情?？紤]到國家情報安全，盡可能減少外籍華人被國內外敵對勢力利用的風險，以及降低參政議政權利被少數外籍華人掌控可能，外籍華人擔任政協委員或者列席人大會議的時間不能超過兩屆，但外籍華人仍可享有通過其他方式來監督政府的權利。在享受時間可控原則的指引下，中國應大力激發更多的外籍華人踴躍參與到中國的政治生活中，以不斷補充因享受時間終結的外籍華人之位，從而積極構建一種生動而活潑的和諧政治氛圍。

2．平等保護原則

周恩來總理曾將外籍華人形象地比如為“出嫁的女兒，同中國保持著親戚關系”，故外籍華人不應受到歧視[19]?！稄V東省華僑權益保護條例》第三條規定：“華僑權益保護應當遵循平等保護的原則?！倍鶕谌臈l的規定，外籍華人除法律法規明確不能享有的權利外，可參照華僑權益保護，亦即說，外籍華人的權益保護亦應當遵循平等保護的原則，外籍華人參政議政的法律保護自不例外。無論是來自發達國家的外籍華人，抑或是來自欠發達國家的外籍華人，均流淌著中華兒女的血液，均是華夏子孫，故在可控原則的前提下，不應有不平等之情況。當然，現階段，我國所強調的平等保護或許更為注重的是形式平等，亦即機會平等，而實質平等或許會隨著時間而逐漸實現。外籍華人的參政議政保護應在遵循平等保護的原則上，積極發揮世界各國外籍華人對于我國現代化建設的作用。

3．循序漸進原則

《廣東省華僑權益保護條例(省僑辦送審稿)》第四十八條規定：“除政治權利和法律法規規定不可享有的特定權利外，外籍華人的權益保護參照本條例執行?！盵20]該送審稿一刀切地將外籍華人參政議政權排除在法律保護的范圍外，沒有考慮到將來外籍華人參政議政的可能性?；蛟S有鑒于此，正式通過的《廣東省華僑權益保護條例》第三十四條將“政治權利”刪去，并規定為“除法律、法規規定不可享有的特定權利外，外籍華人在本省的有關權益保護，可以參照本條例執行”，這就為外籍華人參政議政提供了可能，保持了法規的穩定性。當前，各地在制定涉及外籍華人權益保護規定時，可參考廣東等地之立法經驗，通過循序漸進之方法，為外籍華人參政議政留下可操作空間。再者，這里的循序漸進亦包括參政議政之享有范圍，亦即外籍華人享有參政議政的種類由少范圍、低層次的權利不斷向全范圍、高層次的權利漸進。

(二)外籍華人參政議政制度的具體構建

第一，保障外籍華人的監督權利。監督權是指公民有權監督國家機關及其工作人員的公務活動的權利。它是公民參政議政中一項不可缺少的內容，是國家權利監督體系中的一種最具活力的監督。它包括公民直接行使的監督權和公民通過最具選舉的國家代表機關行使的監督權，另外，公民的許多權利具有監督國家權利的性質。主要包括四項內容，即批評權、建議權、控告權和檢舉權。就我國目前的法律保護實踐來看，外籍華人的監督權、表達自由基本上可與國內公民享受同等待遇，亦即外籍華人可在日常生活中監督政府或者向政府提出建議。不同于長時間居住在我國的外籍華人或者對我國作出巨大貢獻的外籍華人人才擁有較為充分的參政議政權利，廣大外籍華人亦應依法明確其享有一定的參政議政權利，亦即明確其享有監督國家機關及其工作人員的權利。這也是世界各國一貫的做法。這些監督國家機關的權利，從影響一國政治生態的作用而言，雖然沒有擔任政協委員或者人大代表的作用大，但亦在一定程度上給相關國家機關有警惕作用，并隨時督促國家機關依法辦事、服務于民。

第二，允許外籍華人參加政協。限于《選舉法》、《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》對于國籍條件的限制，不適宜對其進行較大幅度的修正，而我國的參政議政活動，包括公民擔任政協委員這一種特殊情況。根據《中國人民政治協商會議章程》(下簡稱章程)總綱的規定，中國人民政治協商會議是由海外僑胞在內的最廣泛的愛國統一戰線。僑務法學界一般認為海外僑胞包括華僑和外籍華人，亦即說，從這個意義上來看，無論這個章程所指的“海外僑胞”是否包括外籍華人，但我們的觀念上就已經認為包括了外籍華人。首先，政協章程的表述為“最廣泛的愛國統一戰線”，所謂的“最廣泛”，如果僅指數量極少的華僑群體，而不包括數量龐大的外籍華人群體，則難以言清“最廣泛”之內涵。同時，不少外籍華人立足于“反對我國分裂，堅持一個中國的原則，臺灣屬于中國的一部分”這一立場，故這些外籍華人群體就是愛國統一戰線的重要組成部分。其次，章程第二十條規定：“中國人民政治協商會議全國委員會由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表，香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成，設若干界別?！庇纱?，這個“特別邀請的人士”和“若干界別”的表述，為外籍華人擔任政協委員留下了空間。故此，外籍華人擔任政協委員，可通過一些變通的做法予以解決，如在特邀代表中容納這些群體。

人民政協是中國人民愛國統一戰線，與人大作為立法機關不同，政協的主要職能是建言獻策，允許華人建言獻策不會影響到國家利益，未必是件壞事。允許華人在政協參政議政的優勢在于外籍華人常年居住在國外，甚至很大部分華人居住在發達地區，接觸到的都是入籍國的民主政治、協商工作等方面的先進理論與實務經驗。外籍華人參政議政可以集思廣益，整合智力資源，發揮政協的智囊團功能，以論證、探討、建議等方式推進政協工作。外籍華人在政協的參政方式有兩種，首先是通過與自身有關的界別發揮作用，其次是列席政協會議，或作為特邀代表和專家學者，參與政協的工作。外籍華人委員可以擁有提案權，但可以不擁有表決權。一方面，可以發揮外籍華人民主監督、參政議政之作用，另一方面，又不違反我國憲法慣例和避免傷害國內公民的情感。最后，我們應搭建外籍華人參政議政新平臺。外籍華人參政不應局限于參加“兩會”，我們應當積極拓展外籍華人參政議政新渠道，如建立“網上委員參政議政平臺”，促使外籍華人委員參政議政常態化，這些開放性的網絡平臺，有利于拓展外籍華人參政議政的渠道，也有利于加強與外籍華人的聯系。

第三，允許外籍華人列席人大會議。人大作為國家權力機關，對國計民生、大政方針等方面起著至關重要重要的決定作用。國家允許外籍華人列席人大會議，有利于激發外籍華人積極參與政治生活，也突出詮釋了當今中國“國際化”、“一體化”的發展程度。2003年開始，浙江義烏市人民代表大會上，一般均有外籍人士出現在會議旁聽席上。旁聽的外籍人士一般較為積極地發表對義烏建設的看法。[21]一方面，由縣級以上人大常委會邀請符合制度原則的外籍華人列席人大會議。外籍華人在列席人大會議前，可自將一些關乎國計民生的提案，交由人大代表或者有關代表團，由該人大代表或者有關代表團決定是否提交大會。另一方面，允許一定區域范圍內，符合制度原則的外籍華人參加居住地的人大代表選舉。

[1]周葉中主編.憲法[M]．北京：高等教育出版社、北京大學出版社，2010：259；張千帆主編.憲法[M]．北京：北京大學出版社，2010：230.

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[5] 朱羿錕主編.僑務法論叢[M]．北京：法律出版社，2015：序言.

[6] 焦彤彤、馮澤華、姚瑤.我國僑務法治存在的問題、緣由與前瞻[J]．法制與經濟，2015(21).

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[8] 王子昌.“一帶一路”戰略與華僑華人的邏輯連接[J]．東南亞研究，2015(3).

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[14] 政協委員，外籍到底行不行？[N]．新聞晚報，2012-11-27：A1.

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[21] 張鳴宇.走進“聯合國社區”[J]．社會工作上半月(實務)，2008(6).

本文系國務院僑務辦公室重大委托課題“起草《<中華人民共和國華僑權益保護法(草案)>專家意見稿》”(項目批準號：GQBW2015003)、國務院僑務辦公室委托課題“他國僑民保護的國際經驗研究”(項目批準號：GQBW2015004)的階段性成果。

馮澤華，男，暨南大學法學院2014級碩士研究生。廣東 廣州，510632。

D634.0

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1672-3562(2016)04-0023-06