完善財政監督協調機制的探討

●解國星

完善財政監督協調機制的探討

●解國星

本文界定了財政監督及財政監督協調機制的概念，回顧了我國近年來財政監督的發展及其協調機制的實踐，并據此分別總結了財政系統內部協調機制和外部協調機制的特點。本文提出，在全面深化改革的大背景下，財政監督環境發生了重大變化，監督對象擴大、難度增加，多重監管體系依然存在，加之財政監督本身的專業性，都需要對我國財政監督協調機制加以探討和研究。為此，本文從國家治理層面、政府部門之間以及財政系統內部三個層面，提出完善財政監督協調機制的建議。

財政監督 協調機制 國家治理

一、財政監督協調機制的提出

縱觀財政監督的研究文獻及其實踐探索，財政監督的內涵和外延尚未形成統一認識。對監督主體的界定不同就形成了不同的內涵和外延，主體一元化論將財政監督的主體限定為單一主體，即財政部門，屬于狹義的財政監督概念。主體多元論所指的財政監督主體是多元化的，屬于廣義的財政監督概念。而對監督客體的認識基本上都形成了統一共識，即對財政運行全過程或者其中的重點環節進行監督。

如前文所述，由于關于財政監督主體的界定在理論上尚未形成統一認識，實踐探索中往往會涉及多個監督主體，但監督客體往往是一致的，且側重點不一，由此便造成監督業務交叉甚至重復監督檢查的問題。為此，在實踐探索中，為整合財政監督資源，形成監管合力，提升監督效率，我國財政監督所涉及的監督主體之間積極探索建立協調機制。

基于以上分析，本文所討論的財政監督主體主要指財政部門，所討論的財政監督協調機制既包括財政部門內部相關機構建立的協調機制，也包括財政部門與其他監督主體之間建立的協調機制。協調機制主要是指不同監督主體之間通過檢查溝通、信息共享、共同監督、檢查通報等方式，保障各監督主體在依法行政、依法履職的基礎上，促進各監督主體之間能在檢查計劃上相互銜接、工作信息上做到共享、檢查結論上相互利用，切實提高監督效益。新形勢下，財政監督協調機制有利于財政政策落實，有利于財政管理，有利于強化財政內控，有利于提高財政監督效率的目標。

二、財政監督協調機制的實踐探索

縱觀近年來我國財政監督的發展，無論是財政系統內部協調機制還是與其他部門的外部協調機制，都得到了廣泛運用。從財政系統內部來看，財政監督協調機制包括財政部駐各地專員辦與地方財政部門之間、各專員辦之間，以及財政監督部門與各業務部門之間的協調；從外部協調來看，主要是指財政監督與其相關的各類經濟監督主體之間的協調配合，如財政部門與人大共同對預算實施監督，財政監督與審計監督的對象都是各級財政部門、財政金融機構以及國企事業單位，財政部門與稅務部門共同對財政收入實施監管等。

在財政系統內部形成上下聯動、溝通順暢、高效有序的監督機制，對做強財政監督十分必要。尤其對具有跨區域、跨行業、管理復雜的大型企業和具有共同或相關監管領域實施聯合協調監督有其必要性和重要性。對這些監管對象實施聯合監督能充分利用監管資源，實現信息共享，從而取得良好的監督成效。在這方面，各地財政部門進行了較多探索和實踐。例如，財政部駐江蘇專員辦與地方財政部門以中央財政支出為重點建立了聯動監管機制，包括建立三級對賬制度、支出監管工作分片聯系人制度、鄉鎮財政支出監管聯系制度和重點支出項目動態跟蹤監管制度；財政部駐新疆專員辦在2012年首次嘗試與新疆生產建設兵團財務部門開展聯動檢查，通過聯合簽發通知、聯合抽調人員、聯合組織培訓、聯合編組檢查、聯合成果共享等，全面整合監督力量，進行系統化管理，充分發揮了各自的監督優勢。值得一提的是，近年來財政部駐上海專員辦在探索境外會計監管中，著眼于大局，發揮優勢作用，聯合其他專員辦對跨境監管作出了重要探索，推動著跨境監管工作不斷發展。經過幾年的努力，財政系統內部協調機制取得了一定的進展，各級各部門之間的聯合聯動檢查得到廣泛運用。

對于財政收支監管、金融監管、預算監督等監管領域，財政部門進一步協調與人大、審計、稅務、海關、人民銀行、銀監會、證監會、保監會等部門力量，通過召開聯席會議、開展聯合檢查、實現信息共享、進行案件移送等方式，建立有效的外部監督協調機制，能最大限度地調動監督力量開展有效監管。如財政部駐甘肅專員辦先后與地方財政部門、人民銀行、銀監會、證監會、國地稅務部門聯合簽署監管協議，從溝通協調機制、聯動監管機制、案件移送機制等方面建立行之有效的協調機制；又如，財政部駐河南專員辦自2008年就與審計署鄭州辦啟動了包含聯席會議制度、信息通報制度、案件移送制度、調研分析制度在內的聯動監管機制；再如，財政部駐北京專員辦與人行營管部、北京銀監局、證監局、保監局、金融工作局共建包括會議輪值主持機制、信息共享機制、日常協調協作機制、重大違規線索移送和反饋制度、通報告知機制的聯動機制?？傮w看來，財政部門在實施監督檢查中的對外協調機制在兩個方面進行了積極探索：一方面是就重大專項資金監管與業務主管部門開展聯合聯動監管；另一方面，與審計、紀檢、稅務、銀行等其他經濟主體建立協調監管機制。

三、完善財政監督協調機制的必要性

（一）全面深化改革導致監督環境發生變化

黨的十八大以來，我國進入全面深化改革的新階段。隨著全面深化改革的推進，財政監督的環境發生變化，這些變化對財政監督產生的重大影響，主要體現在兩個方面。一方面，財稅體制改革取得重大突破。2014年6月通過的 《深化財稅體制改革總體方案》給出了財稅體制改革的路線圖，包括建立全面規范、公開透明的現代預算制度；建立健全有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系；調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度等內容。目前，這些改革正在積極推進。新《預算法》的落地實施、《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》的印發、《深化國稅、地稅征管體制改革方案》的施行等，一系列政策密集發布，使我國的財政監督環境發生重大變化。新形勢下，財政監督要與財稅體制的改革方向相銜接，強化對預算編制執行、政府債務管理等方面的監督，提高監督成效必然要求完善協調機制。另一方面，政府還權于市場，監管要求提高。2013年，我國啟動了新一輪行政管理體制改革。要求凡是市場能辦的事情，一律放到市場，政府只是履行宏觀調控和監督管理責任。因此，政府幾次取消下放行政審批事項，在優化行政審批流程、科學配置行政審批權的同時，不斷加強事中事后監管。簡政放權，轉變政府職能，促進政府還權于市場，是行政體制改革的重點內容，這給財政監督帶來了巨大挑戰，對監督部門之間加強協同監管、有效監督提出了新要求，意味著政府介入監管要更有效，減少重復監管。

（二）監督對象擴大、監督難度增加

新《預算法》提出全口徑預算（包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算）管理，即將政府的全部收入和支出都應當納入預算。相應地，財政監督的范圍也擴大至對一切政府收支行為進行監督，監督對象擴大。同時，新《預算法》對政府預決算公開、地方政府債務管理等作出明確規定，將其納入到預算管理中，并要求各級政府建立跨年度預算平衡機制，要求財政構建預算編制、執行、監督、績效四位一體的預算管理體系，而財政監督要嵌入預算管理全過程，監督難度增加。而完善財政監督協調機制，能夠適應監督對象擴大、監督難度增加的新要求，進一步提高財政監督成效。

（三）多重監管體系的存在，要求建立財政監督協調機制

如前文所述，在當前實踐探索中，我國財政監督涉及主體眾多，這在客觀上形成一個多層次的監管體系。就財政部門來說，橫向上看，有專司財政監督職責的財政監督專職機構，比如監督檢查局等，有從管理角度開展財政監督的機構，如預算管理機構、國庫管理機構、會計管理機構等；縱向上看，有與各級政府相對應的各層級財政部門及其派出機構。就整個國家治理體系來看，涉及人大、審計、稅務、海關、人民銀行、銀監會、證監會、保監會等監督主體。不同監督主體雖在業務上側重點不一，但很多時候存在交叉監督的現象。因此，要想發揮財政監督合力，形成橫向聯合、上下聯動、內部銜接的一體化監督體系，有必要建立健全財政監督協調機制，幫助各監督主體間及時進行溝通協調，整合監督資源，提升監督效率。

（四）財政監督專業性較強

財政監督通過反映、督促、檢查和制裁等活動，保證財政分配的科學有效合理，促進財政資金使用效率提高，為宏觀經濟調控提供決策依據，其對一國資源配置、收入分配、穩定經濟等財政職能的實現有促進、規范、優化和保障的作用。財政監督的重要職能，以及其監督對象的眾多和復雜性決定了財政監督工作具有很強的專業性。當前，全面深化改革越深入，規范財政監督主體行為就越重要。通過對財政資金運行全過程的監督，對整個財政運行狀況進行分析預測，及時發現問題并調整，以維持我國經濟的穩定高速發展，這對財政監督體系一體化提出了更高的要求。在此背景下，不僅需要各監督主體各司其職，更需要其加強合作，通過一個有效的協調機制，不斷優化財政監督的業務管理和成果利用水平。綜上所述，構建財政監督協調機制是必要之舉。

四、完善財政監督協調機制的設想

當前，各個財政監督主體在實踐中還存在分工重復、配合不協調的現象。在全面深化改革背景下，完善財政監督協調機制，全面整合優化各方監督力量，具有重要的現實意義。本文提出可以從以下三個層次構建分工明確、密切配合的財政監督協調機制。

（一）國家治理層面

黨的十八屆三中全會提出 “財政是國家治理的基礎和重要支柱”，將財政提升到國家治理層面的新定位，要求財政監督也應發揮應有作用。構建財政監督與人大監督、行政監察、司法監督之間相互協調、相互補充的監督機制，是完善國家治理體系的必然之路。

財政、人大、司法、行政之間既各司其職，又相互補充協調。一方面，在全面深化改革背景下，對各監督主體職責進行重新設定與規劃，從國家治理層面形成分工明確、界定清晰的監督格局；另一方面，積極構建各監督主體之間的協調機制，加強溝通與協調，健全移送制度，使各主體之間既保持相對獨立又密切配合。

（二）政府部門之間

這里所講的政府部門之間的監督主要指建立審計署、財政部、稅務局、銀監會、證監會等政府部門之間的協調機制。這些部門各自職能既有不同又有相互交叉部分。對此，通過立法和相關法律明確各自職能十分必要，而更重要的是建立有效的協調配合機制。從法治層面看，完善的政府監督協調機制首先要求各監督主體積極參與協商協調機制立法，并在執法行動中貫徹落實，密切配合；從具體監督工作來看，良好的協調機制還需要各監督主體之間及時進行信息共享，從監督信息的搜集、加工、傳遞、反饋等方面構建完善的監督信息網絡系統。

（三）財政部門內部

財政系統內部協調機制主要是基于財政監督專職機構與其他各業務部門，以及各級財政部門的協調。從橫向來看，要建立財政部各司局同專員辦的聯動機制，建立預算司等職能部門與監督檢查局之間的協調機制；從縱向來看，財政部要加強與地方財政部門的溝通聯系，協調推進中央和地方信息開放與共享，實現財政系統內部信息系統的互聯互通。尤其是在全面推進專員辦轉型的背景下，完善財政部門內部的溝通協調機制顯得更為重要。作為財稅體制改革的一部分，財政部從2014年開始全面推進專員辦轉型，并調整優化了財政部門內部司局設置及其職能。財政部門內部各個監督主體設置及其職能變化既對原有的溝通協調機制產生了沖擊，同時也強化了對各個監督主體之間進行溝通協調的要求。因此，需要在總結過去構建財政監督協調機制的經驗基礎上，進一步完善財政監督協調機制。

（作者單位：山東省沂南縣財政局）