淺析我國農村新型治理結構

宋劍飛

摘要：農村社會的改革是我國從鄉村社會走向工業社會的現代化過程中的一次重要組織重構，在我國農村發展史乃至當代我國發展經驗上均具有重要意義。我國農村基層的組織結構和治理模式問題，始終是關于國家政權穩定和社會發展的重要課題。在農村的改革進程中催生了村民自治這一新型的基層民主制度。村民自治制度為新型的農村社會治理提供了理論基礎，通過村民“民主選舉、民主決定、民主管理、民主監督”，真正實現村民作為管理主體參與到基層農村的各項事務中，促進農村發展。

關鍵詞：基層；自治；治理

村民自治是我國社會主義新農建設過程一項重大變革，是農村基層治理結構的重大轉變。

一、農村政治體制改革：村民自治的出現

在人民公社體制終結以后，因為基層政治組織的衰敗、地方官員的腐敗、中央對地方干部官員的失控以及各種傳統權威形式的再度崛起，已對國家統治農村地區的合法性有所動搖，為了重振基層政治和組織、保持農村的政治穩定，并遏阻國家的地方代理者的專斷權力，必須恢復在農村地區的統治能力和合法性。因此選擇村民自治作為國家對農村社會組織、結構的制度性安排是中央政府為順應農村生產關系及經濟體制變革后形勢的發展。

這種新的形勢直接表現在社會結構的分化、農民地位提高、干部權力弱化以及新興勢力的崛起，使得既有的管理體制和方式，已無法適應新形勢的變化局面，因而必須產生新的管理機制、組織以應付新的形勢發展。農村社會和國家權力結構之間的關系，可以說與農村社會、經濟結構有著密不可分的聯系。農村經濟體制的改革，使得農村生產關系和產業結構產生極大的變化，而其最直接的影響就是農民和國家的關系重新界定。農民在村落的角色，由過去農村剩余的分配者，轉換成資源供給者的角色，這種轉變使得國家干部的管理方式，已不能再用過去強制性的手段去管理人民，否則將會遇到更大的阻力。

新的生產關系下的農村社會，國家已由以往資源的絕對控制者，轉換成資源相對控制者，這使得原有的政社合一的集體化管理制度，已失去其存在的基礎和環境，同時農村干部以往依靠行政命令的管理方式，在新的環境下也逐漸無法適應，這些變化在農村中形成管理組織的空隙，因而不得不將政治制度朝民主管理的方式重新調整，以便強化村級管理組織、穩定農業社會、發展經濟。

二、村民自治制度的效用評析

（一）促進農村發展

人民公社時期，平均主義的分配格局大大挫傷了農民的生產積極性，家庭聯產承包責任制的推行，激發了廣大農民生產經營的熱情，提高了農業生產效率，促進了農村經濟發展，而以村民自治為核心的新型農村治理結構更為農民這種生產熱情注入了活力。村民自治的內涵就是農民本身在法律許可的范圍內，行使自治權，管理與自身息息相關的各項公共事務，這樣農民從以前的小農生產關系中解放出來，變為管理主體，最大限度得調動了農民生產經營的積極性和創造性，進而從根本上保證了農村發展。同時，村民自治制度將競爭機制引入農村基層治理，使更多的基層精英參與到農村相關公共事務的管理中，更加激發了農村發展的源動力，直接促進了農村發展。

（二）保障農村基層的民主管理

村民自治是我國基層政治體制改革的重要內容，也是社會主義新型農村建設的重要保證。村民自治的實質是農民實現“民主選舉、民主決定、民主管理、民主監督”，這充分體現了擴大農民參與的理念，通過民主選舉產生的村民委員會代表農民本身的利益訴求；通過民主決定、民主管理使農民成為管理主體，決定與自身密切相關的各項公共事務；通過民主監督是農村基層的各項事務更加透明。因此，加強村民自治，通過民主選舉，村務公開，把干部推向群眾，使權利置于人民群眾的監督之下，能夠有效地規范村干部的行為，減少干群之間的猜疑，化解矛盾，在農村建立起相互信任、相互支持的新型干群關系，有效的維護農村社會的穩定①，保證了農村的民主管理。村民自治制度為農村基層民主政治建設注入了有效動力，推動了基層農村的政治民主化進程，在制度創新、加強民主政治基礎、增強了基層農民的民主意識等方面發揮著重要作用。

（三）推動農村公共事業順利進行

在我國占人口大多數的依然是農民，因此解決好農村問題依然是建成小康社會的重中之重，提高農民收入，改善農村生活環境，促進農村長期穩定繁榮這些都是必須要解決的問題，村民自治制度為解決這一問題提供了有效的工具。村民自治制度提高了農民參政議政的積極性，培養了農民的自主意識和參與能力，使農民作為管理主體參與到農村各項公共事務的管理中，這就從根本上保證了農村公共事業順利有效推進。同時村民自治制度提高了農民參政議政的參與程度，村務公開、民主監督，使鄉村干部行政權力的運行更加透明，加強了鄉村干部對農村公共事務管理的監督。最后，民村自治增強了農民遵紀守法的意識，有效緩解農村基層的矛盾。因此，村民自治作為一種重要的制度安排，有效保證了建設社會主義新農村目標的實現，保障了農村各項公共事業的順利推進。

三、村民自治制度運行的現狀反思

（一）基層選舉過程監督不到位

村民自治制度最重要的一項內容就是民主選擇，直接影響著村民自治的成效，但在實際的基層選舉過程中由于大多村民缺乏自主意識，導致沒有參與選舉的熱情，致使民主選舉流于形式。且由于村民參與選舉的程度普遍不高，導致了基層選舉過程中問題頻出。村民自治制度施行以來，村干部不再由鄉鎮行政機關直接任命，而由村民選舉推出，缺乏自主意識的村民沒有選舉的積極性，就給了別有用心之人可趁之機，賄選、脅迫選舉以及地方宗親勢力的干預，導致了民主選舉的失靈，這與村民自治的原意背道而馳，此種情況選舉產生的村民委員會也無法真正代表村民的利益訴求。民主選舉不到位，民主監督也形同虛設，村民民主評議的參與率極低，這就難以對村干部的行為進行約束。

（二）基層農民文化素質偏低

在我國基層農村，農民參政議政的積極性普遍不高，究其原因是大多數村民的自主意識不足，而影響村民自主意識最重要的一個因素就是村民自身的文化素質偏低。長期以來封閉的小農意識的影響，使民主意識在農村沒有根基，且長期以來國家對《村委會組織法》的宣傳提留在黨的層面，廣大農民對村民自治的內涵并不理解。這些因素的影響，使廣大農民躲都缺乏民主意識和自主意識，致使真正的民主難以落到實處。在實際生產生活過程中，大多數村民覺得村莊各項公共事務的管理與自己無關，致使村民自治的各項內容大多流于形式。

（三）自治權與行政權沖突

在我國憲法中明確規定，鄉、鎮政府與村委會只有指導的關系，而無領導關系。②但是長期以來，鄉鎮政府對村委會仍構成實際上的領導，不僅將自身的工作下發給村委會完成，而且對村委會的工作造成干預。在村民自治制度的架構下，村委會是一個自治組織，而鄉鎮政府對村委的干預致使村委在實際中變成鄉鎮下屬的行政主體。而這種干預從法理上來看就是因為沒有明確的法律條文對鄉鎮政府的行政權與村民自治權的界限進行劃分和說明。鄉鎮政府對村委會的行政干預與村民自治制度的理念背道而馳，致使村民自治制度的各項內容難以實施，長此以往民主觀念難以深入基層農民的內心，就難以實現真正的基層民主。

（四）宗族勢力干預

我國是一個擁有悠久封建歷史的國家，長期以來形成君主、家長、族長的封建等級觀念，雖然現在封建等級關系已經瓦解，但基層農村仍然是一個“熟人社會”，以家族血緣關系為紐帶的宗族勢力仍然影響著農村的各項生活。在村民自治的制度框架下，宗族勢力作為一股不可忽視的力量影響著村民自治各項內容的實施。宗族勢力利用其宗親關系網絡影響農村民主選舉，控制選舉局面，影響選舉結果，使得家族成員在選舉中占盡優勢，進而在村莊管理中獲取利于自身的利益。因而，宗族勢力的種種干預民主選舉的行徑，與村民自治的理念背道而馳，使黨的各項方針政策無法真正貫徹實施，無法實現真正的基層民主。

四、村民自治制度的優化路徑

（一）完善法律法規體系，明確權限劃分

目前，我國村民自治的制度的法律依據僅有《村委會組織法》，該法對農村群眾在“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”活動方面進行了思想和行為上的指導，但《村委會組織法》屬于政策性法律，在具體的實施上有些規定過于原則化，無法對村民自治制度實際運行進行有效的規范和約束，這就需要圍繞圍繞村民自治制度建立完善的法律體系，保證村民自治制度落到實處。首先，要將《村委會組織法》各項規定依據實際需要進行細化，保證村民自治的每項內容都有具體的實施路徑；其次，要制定專門條文對干預民主選舉的種種行為作出規定，認定哪些是影響民主選舉的違法行為，并對相應的懲罰措施作出明確規定；最后，應從法律層面上劃定鄉鎮行政權與村民自治權的界限，出臺相應細則，對村民自治事項進行列舉，從根本上杜絕鄉鎮行政權對迅敏自治權的干預。同時應加大執法力度，堅決打擊一切干擾影響村民自治制度運行的不法行為。

（二）培育農民自主意識

村民自治制度的貫徹和落實應關注和重視作為主體的農民的素質和能力，針對當前我國農民受教育程度相對較低、法律意識較薄弱、民主參與和自我管理能力不足等問題，國家應加大農村教育支出，擴大對農村基礎教育、法制教育、繼續教育和職業教育的財政支持力度，多渠道籌措教育經費，為科教事業發展提供強大的動力，充分發揮政府的優勢作用和社會管理功能。③同時針對村民自治過程中宗族勢力的干預，應從法律層面規范其行為，加大打擊其違法干預基層農村民主選舉的力度。在宣傳層面，基層組織應該拓寬宣傳渠道和宣傳手段，讓廣大農民群眾真真正正的理解和領會民主自治的理念與內涵。

（三）轉變鄉鎮政府對村委會的管理方式

《村民委員會組織法》規定：“鄉鎮政府對于村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，鄉鎮政府不得干預屬于村民自治范圍內的事項，村民委員會協助鄉鎮政府開展工作?！庇纱丝梢?，鄉鎮政府和村委會之間是“指導、支持和幫助”的關系，并無行政干預的法律依據，過多的行政干預必然導致村民自治無法有效實施。鄉鎮政府必須轉變之前工作方式，在思想上、觀念上、行動上，把之前對村委會的干預行為轉變為“指導、支持和幫助”，使村委會在村民自治事項范圍內真正作為主體發揮作用。因此，在村米自治制度實施過程中要通過合理劃分職責權限及轉變管理方式實現“鄉政”與“村治”格局的規范化運作，避免鄉鎮政府、黨委對村民自治的侵擾和不適當干預④。

注解：：

①尹毅：《村民自治與農村社會穩定》，云南行政學院學報，2002（5）

②金太軍：《“鄉政村治”格局下的村民自治——鄉鎮政府與村委會之間的制約關系分析》，《社會主義研究》2000（4）

③朱振玉，《我國村民自治制度優化的路徑選擇》，《安徽農業科學》，2012（3）

④鄭巧彥，新農村建設視角下的村民自治，河南大學碩士論文，2010