國外PPP的發展及對我國的影響

宋穎

摘要：縱觀西方經濟發展的歷程，在經濟發展的起步時期，西方各國多采用以國家財政資金為主導的財政政策來支持國家基礎設施建設。伴隨各時期經濟形勢的發展變化，國家基礎設施建設的需求越來愈多，以原有的國家財政政策，憑借國家財政撥款，已不足以支撐龐大的基礎建設投資。20世紀70年代以來，伴隨著經濟的快速發展，西方各國開始改變原有的基礎建設政策，放寬對基礎設施的壟斷管制，將私營資本引入進來，建立政府與民間之間的競爭機制，從而開展了國家基礎設施建設的改革。在改革的促進下，基礎設施建設及其相關行業不斷發展，PPP模式的出現對西方各國經濟發展的增長具有極大的推動力作用。本文以英國和澳大利亞為例分析國外ppp法規政策的發展和進步，進而對我國應用PPP模式的政府管理提供合理的建議。

關鍵詞：公私合營（PPP）；政府管理；法律法規

PPP模式起源于18世紀歐洲的收費公路建設計劃，其在現代意義上的形成和發展，主要在于引入私營資金積極加入公共服務供給的市場化改革。20世紀70年代，在經濟蕭條時期，英美國家為解決財政資金不足的困難，積極引入私營資金參于基礎設施建設，繼而將PPP模式運用于公共政策領域，并且出臺了一系列政策指南來規范和發展政府對PPP模式的管理，這也是PPP模式持續發展基礎所在。20世紀80年代中期，土耳其為解決債務危機，提出了BOT（建設-運營-轉讓）的理念并運用其建設了阿科伊核電廠，這一重大舉措開始了發展中國家PPP模式的運行，進而PPP模式相關的特許經營、運營和維護以及租賃合約等形式都得到了廣泛應用。1992年，時任英國財政大臣拉蒙特提出了私人融資計劃（Private Financing Initiative，PFI），并于1997年全面推廣。到目前為止，世界各國都開始逐漸實施PPP模式。PPP模式不斷發展，逐漸成為一種重要的公私合營運作模式。

以發展國家為例，英國是較早采用PPP模式的國家，英國政府面對醫療、國防、教育、住房和廢物處理等基礎設施建設的投資需求增大，英國政府對PPP模式做了大量研究與實踐，首先，放寬對基礎設施的壟斷管制，將私營資本引入進來，拓展公共領域投資的范圍，形成了以特許經營和私人融資計劃為兩大主線的PPP模式。期初，英國政府以一系列政策和指南為指導，對政府職責進行規定和闡述。最早期的《PFI：適應投資挑戰》是英國于2003年對政府管理進行規定的一部政策指南，該指南包括基于物有所值正確選擇PFI方式，改進PFI方式采購方法，保證私人資本的有效性和靈活性等。之后2006年出臺的《PFI：加強長期合作》肯定了PFI在公共設施服務中的重要作用，并提出了PFI的選擇標準。英國政府不斷改進，于2008年發布的《基于長期價值的基礎設施采購》中對PFI方式的必要性做出了新的闡述：不僅為了滿足公眾對基礎設施的需求，同時也為了滿足經濟繁榮的需求。為適應英國日益繁雜的采購需求，該政策針對性地列出基礎設施采購綱要，以實現對重要項目的有效監管和采購過程的物有所值。

在澳大利亞，政府為適應日益增長的基礎設施建設投資需求，對公私合營模式開展了許多創新模式。澳大利亞起初是對PPP模式進行分州管理，缺少健全的法律法規。在維多利亞州，從四個不同的角度出發對PPP進行管理，即政策、指南、建議注釋和技術注釋。2001年，《維多利亞合作伙伴政策》的出臺為政府參與PPP模式建立了基礎理論框架；2003年，政府在認識到合同管理在保證長期物有所值重要作用時，出臺了《合同管理政策》這一框架性政策措施建議；2007年，《政府公示政策》中規定了政府及其相關部門對各個PPP項目及時告示的重要性，以便公民對PPP項目的監督管理。

加拿大也是率先運用PPP模式的典例。1991年到2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫療、司法、教育、文化、住房、環境和國防等行業。2007年，加拿大政府制定“建設加拿大計劃”，七年里向加拿大PPP資金撥款高達12.57億元。2014年，加拿大政府制定“新建設加拿大計劃”要求5年內，每年為PPP基金提供不少于2億元的資金，總規模將達到12.5億加元。加拿大政府積極推進PPP項目，不斷改進基礎設施建設計劃，于2003年出臺了《對應公共部門成本—加拿大最佳實踐指引》和《PPP公共部門物有所值評估指引》，這對加拿大政府管理PPP項目奠定了理論基礎。2008年，加拿大聯邦政府以皇家公司形式，按商業模式建立了聯邦級的PPP單位——PPP加拿大，而私人部門可以監督管理PPP項目的運作。在加拿大設立的PPP加拿大設立的“加拿大P3基金”為PPP項目提供不超過投資額25%的資金支持，而該項資金允許任何層級的地方政府都可以申請，這項資金的建立在PPP項目資金運作方面提供了很大的支持。

目前，PPP模式已經是全世界范圍內公認的有效利用政府與私營部門間的合作來參與參與基礎設施建設的創新途徑，并且在各國得到了廣泛應用。以英國、澳大利亞、加拿大這些已有較為完善的PPP政府管理體系的國家為例，對我國在實際操作過程中提供了許多經驗，值得我國借鑒。具體來說，第一，政府機構設置方面，各國非常重視立法支持。制定完善的法律、法規是私營部門資本進入基礎設施和公共服務供給領域的保障?？捎烧骋徊课瘜PP項目進行專屬管理，負責制定與之相關的政策，并進行監管；并且，設立國家PPP基金，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，還應該設立PPP項目采購，合同管理指導的經濟咨詢機構，以及利用現有行業部委下具有相應專業知識的技術咨詢機構，用以滿足PPP模式在各行各業的應用需求，同時，PPP參與各方之間實現公平有效的風險分擔和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。第二，項目評估方面，應提出物有所值的概念和定量計算物有所值的方法，為PPP項目的選擇提供可靠依據。第三，私營機構選擇方面，應該提出包括實現生命周期物有所值和滿足強制服務要求在內的招標標準，并且建立規范化的招標流程，并且要確保私人部門盈利但不暴利。第四，爭端處理方面，英國、澳大利亞維多利亞州對爭端解決方面都有專門的指南，其主要內容是列出了爭端解決過程。以英國為例，其在2007年的《PFI合同規范化第4版》的第28章中，列出了PPP項目爭端解決隨嚴重性遞進的三個階段：相互協商解決階段、專家建議階段、法律仲裁或者宣判階段，法律手段是最后的方法。我國應出臺完善爭端處理方法及步驟的政策，以及對仲裁法中關于PPP項目矛盾定義方面的法律解釋。

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