論農村土地承包經營權流轉保障體系的完善

■李留錄

（廣州建通測繪地理信息技術股份有限公司 廣東 廣州510000）

論農村土地承包經營權流轉保障體系的完善

■李留錄

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隨著中國經濟社會的不斷發展，黨和政府對土地流轉的必要性認識不斷加強，在關于我國農村改革發展政策中提出，不斷完善農村基本經營制度，對當前的農村土地承包關系確保長久不變，在相關法律法規的基礎上自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的經營模式，支持農民專業合作以及農業產業化龍頭企業的發展，不斷完善農業社會化發展服務體系，提升農業經營組織化。農村土地經營權的有序流轉是確保農民土地權益和對土地資源保護以及確保農村和諧穩定的需求。因此本文主要就對農村土地承包經營權流轉保障體系的完善進行分析和探討。

農村土地承包經營權流轉保障體系完善

1 我國農村土地承包經營權流轉現狀

1.1 農村土地承包經營權流轉法律制度滯后

我國的農業、農村、農民工作一直受到黨中央、國務院高度重視，2015年8月10日國務院發布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，2015年11月出臺《深化農村改革綜合性實施方案》、“十三五”規劃建議等多項政策，其為農村土地的改革以及土地承包經營權的流轉表明了方向。然而當前的法律體系較為落后，并且還出現脫節的情況。法律和政策不同步，因此政策就很難落實，其也就在操作中缺少法律的支撐。農村土地承包經營權流轉過程中的保障機制、監管體制等從政策到制度，到實踐落實存在差距，土地流轉不規范，土地流轉糾紛、土地侵權案件多發。

1.2 農村土地承包經營權流轉確權制度不統一

鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當建立農村土地承包經營權流轉情況登記冊，對農村土地承包經營權的情況需要加強及時記載。2015年施行的《不動產登記暫行條例》規定，申請不動產登記的，應當由當事人雙方共同申請，或者由當事人單方申請。因此，農村土地承包經營權需要依法納入到實際的不動產強制等級的范圍。登記為強制登記，不經登記不僅不產生對抗效力，也不產生公信力。農村土地承包經營權流轉的登記監管制度不統一，不利于流轉秩序的保障。

1.3 農村土地承包經營權流轉市場體系缺失

土地承包經營權流轉尚未形成市場化運作，流轉主體缺乏市場化運作意識，流轉方式多元化不足，多限于轉包、轉租、互換，入股、抵押、轉讓等。流轉信息的搜集、管理、發布不充分，體系化的市場規則、相應的中介服務體系基本沒有建立，流轉程序不規范，諸多因素制約了土地承包經營權流轉市場的發展。土地承包經營權流轉基本停留在部分地區的政府引導和大多數地區的自發流轉狀態，不僅影響土地效能的發揮，甚至導致土地資源的嚴重浪費。

2 農村土地承包經營權流轉保障體系的完善

2.1 明晰土地產權法律界定

從維護農村長遠發展與穩定角度來說，堅持和完善農村集體土地所有是應當堅持的路徑選擇。在堅持農村土地集體所有的前提下要明確“集體”概念范疇，應當明確村民委員會作為土地所有權的代表主體。因為在鄉鎮、村、村民小組三級體制中，村民委員會是由村民依法直接選舉產生的農村最基層的自治組織，與村鎮相比有著充分的自治權力，與村民小組相比具有較為健全的組織機構。另一方面，在土地流轉獲得的收益分配上能夠兼顧各方利益，更能保障農民個人利益的實現。所以，明確村民委員會為農村集體土地所有權的代表是解決農地所有權虛置的明智之舉。

2.2 建立和完善土地登記確權制度

登記制度是國家規制農地秩序的基本需要。但現行法律制度對土地承包經營權的不同流轉形態采取的規定亦不相同。如《農村土地承包法》第38條規定采取互換、轉讓方式流轉承包經營權的，如當事人要求登記，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未登記的，不得對抗善意第三人。而對于其他方式流轉的土地是否應當進行登記，卻無明確規定。而且由于本條并未規定具體的登記部門，在具體實踐中，不同性質的農村土地，負責登記的機關也不盡相同，如農村土地所有權由國土資源部門進行登記，農村土地承包經營權由農業部門進行登記，不同部門在農地登記管理中相互掣肘，難以協調，不僅導致了行政資源的浪費，更影響了登記證書的權威性。為了解決這一問題，盡快建立和完善土地登記確權制度是十分必要的。從國家法律法規層面來講，有必要修正相關法律，統一土地承包經營權效力、統一土地承包經營權登記機關、完善土地承包經營權登記內容。

2.3 完善土地承包經營權抵押立法，增強土地融資信貸功能

首先，修訂相關法律，賦予土地承包經營權完整的物權權能，明確土地承包經營權可進行抵押、擔保的法定原則，并設定其他配套法規，嚴格控制抵押土地，保證其所有權和用途不能發生變更，從而形成完整配套的法律體系。如果不能從立法上對土地承包經營權抵押權進行肯定，再多的抵押融資創新也只能是打擦邊球，不能從根本上解決土地承包經營權流轉所面臨的資金來源這一瓶頸問題。其次，建立規范的農村土地承包經營權融資機構。農村信用社為最主要的農村金融機構，但農村信用社架構較為扁平，最高級別單位為省級總社，缺乏一個全國范圍內的協調領導機構。這就導致各省的信用社各自為政，造成了抵押貸款政策的不統一，削弱了金融機構抗擊風險的能力。將來的改革趨勢應當參照國外成熟的農村金融模式經驗，設立一個類似銀行總行的機構統一管理農地抵押融資，不僅能統一協調，統一監管，更有利于形成全國范圍內的農地承包經營權的抵押市場，在不改變抵押物性質用途的前提下，快速實現抵押物變現，減低金融機構風險，促進抵押擔保業務的開展。

3 結語

綜上所述，促進農村土地承包經營權的有序高效流轉需要從全局的高度著眼，對于其相關的各個領域進行綜合研究。同時，應充分考量不同區域的實際情況，因地制宜，制定符合本地區特點的流轉政策，從而全面促進農村土地承包經營權制度的完善。

[1]孫光日.論我國農村土地承包經營權流轉制度及其完善 [D].延邊大學,2013.

[2]劉文婷.論農村土地承包經營權流轉制度的完善 [D].吉林大學,2011.

X[文獻碼]B

1000-405X（2016）-12-333-1