司法改革的困境及破解之道

蔡志猛

【摘要】司法下鄉主要指的是國家的法律元素和資源能夠有效地在鄉村社會中發揮作用。在法律運作實踐中，受鄉村社會人文空間、當前國家行政與司法邏輯交叉、基層司法機構法律資源不足等條件限制，司法獨立與司法改革在鄉村社會中出現一系列困境。文章主要提出通過司法權力運作空間一體化、改革司法機構運行制度、司法資源下鄉等路徑來推動當前的司法改革進程，以促進鄉村社會中的法律運行更加科學有效。

【關鍵詞】司法獨立 鄉村社會 司法下鄉

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

司法獨立與改革是國家一直提倡的理念與實踐，之所以被反復強化，與當前現實中的司法獨立與改革不足直接相關。法律是社會的一部分，司法改革理應在社會結構的框架內進行，是社會結構塑造的產物。因此要實現司法資源和元素的有效下鄉，在鄉土社會中落地生根并有效發揮其作用，有必要深入研究和解讀鄉土社會中的文化性元素。無論是熟人社會還是半熟人社會，無論是良性法律還是法律本身出現的體制問題，有必要對其進行靜態和動態相結合的分析，認真洞悉鄉村社會中的本土資源，將外界注入的法律資源很好地嵌入到鄉村社會中去，實現兩者之間的有機融合、和諧共存。

黨的十八屆三中全會強調要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。治理體系和治理能力現代化要求在處理社會事務時，要盡可能地采用規則治理行為，避免和減少使用傳統的行政命令方式，規則治理是客觀的也是相對公平的，規則治理是通過法律手段來進行的，在處理社會問題時，運用憲法和法律的思維來解決一切治理中發生的問題。正如馬克思·韋伯所說的那樣，在資本主義社會中，嚴密的法律制度是社會正常運轉和健康發展的基石?；鶎右巹t治理在整個國家層面是基礎性的，對于整個國家大廈的維護有著顯著而積極的功效。

司法獨立與改革的困境分析

中國社會現代化的最重要任務之一是農村社會的現代化。實現現代化，法治化是重要內容之一。但是，法律本身的冰冷特性決定了其適用的空間受到一定的限制，從現代社會中理性制度的角度考慮，當前的法律形式與內容最佳適用空間是城市社會。城市社會是異質化的陌生社會，法律正適合這種陌生人社會進行整合的需要。但在鄉村社會中，由于歷史和經濟文化的原因差異，現代法律制度進入鄉村社會有著特殊的渠道和表述，一些發生在鄉村社會中的問題都具有其特殊化的表現，法律制度在進入鄉村社會中的運作績效會受到或多或少的影響。鄉村社會中有著其特殊的味道，與城市社會相比，盡管當前的市場化與個體化浪潮共同沖擊著傳統的鄉村社會，鄉村社會中的傳統性與公共性開始消解，但一些舊有的記憶依然保存在鄉村社會的深處。

因此，在鄉村社會中，要實現司法獨立與司法改革的深入進行，有必要因地制宜，采取一些既符合國家整體法律運作邏輯又符合鄉村社會特點的法律整合和運作方式?！耙虻刂埔?、積極作為是鄉土化司法的實踐特色?！雹僦灰浞肿鹬胤ㄖ芜\行的本土化資源，并實現外來剛性法律與本土鄉土社會的有機融合，依法治國的理念才能在鄉村社會中落地生根，法治鄉村、法治國家的建設才會有希望。

司法權力的運作受到空間要素限制。司法下鄉是與國家權力的分散力度相關的，當前從整體上來看，國家權力在鄉村社會的滲透程度還是比較孱弱的。我國幅員遼闊，存在諸多偏僻、邊遠地方，這給司法下鄉、國家權力運作帶來不少麻煩。在一些偏遠地區，國家與鄉村社會之間的關系比較微妙，可以說國家權力在鄉村社會中的力度比較松弱，鄉村社會往往是處于國家權力維度的邊緣地帶。之所以會出現這個局面，與自然空間的限制是有關聯的，同時在鄉村社會中，人文空間在其中的影響力也是不容忽視的。

人文空間是與自然空間相對的，在鄉村社會中突出表現為鄉土中國的熟人社會，熟人社會在遇到有關民間糾紛的問題時，會有自己處理問題的一些習慣，這在長期運行過程中會形成一種路徑依賴，對司法實踐活動中的理性原則產生逆反。當習慣與法律產生矛盾時，之間的張力大小決定司法下鄉的實踐效果，習慣與法律之間的融合程度對于司法下鄉的進展非常重要。在當前的鄉村社會中，很多民眾的法律意識十分淡薄，日常行為邏輯中往往強調自己既定成為習慣的規則，即“潛規則”，按照規則來安排自己的行為邏輯。即使出現一些大的矛盾或沖突，往往會側重于按照本地的慣例來予以解決，次要考慮成文法律的約束力?？梢?，在推進司法實踐的進程中，工作者們要綜合考慮諸多方面因素，地理因素和人文因素是兩個重要的維度，地理因素決定了司法實踐的理性距離，距離司法權力運作中心越遠，其效力可能會更加弱化。另外，人文空間則是司法實踐運作過程中的重要感性元素，在人文情懷比較濃重的地區，理性的法律規范容易被感性的關系理性侵蝕，使得理性的法律規范無法有效地滲透進去并在其中發揮作用。

司法機構的行政管理制度侵蝕其他制度邏輯。中國法院的職能在現實中不是簡單的司法審判，往往還要處理大量的行政事務，行政職能與司法審判職能之間的邊界并不明顯，分工界限比較模糊，沒有實現有效清晰的分工。按照憲法和法律本身的邏輯，法院的行政職能和司法審判職能是要進行分離的，要提高法院專業化、職業化水平，其實這種職能分離可能是更應關注的問題。一個機構中的行政管理制度會嚴重侵蝕、同化該機構中其他制度的運作邏輯，司法系統也適應這一原理性的表述。司法系統要充分履行自身法務工作的職責，應確保這一職能實現的獨立性，避免受到其他職能的干擾，以保持自己按照設置初衷的制度邏輯運行。在法院的正常審判中，法官完全可以按照自己的專業素養和法律文本來安排自己的審判行為，能夠捍衛國家法律的尊嚴和真實情況。由于行政力量的擴張特性，行政主體希望自己能夠駕馭法律權力的運作，以體現出行政力量的優越性。在實踐中，由于行政主體占有資源的先天優勢，其在資源攝取和占有方面明顯比法院等主體更有力量，故在很多情況下，法院要在一定程度上按照行政主體的意志來安排自己的行為邏輯。

“要實現司法權與行政權之間的良性互動須遵守法治的原則，并恪守社會主義民主法治建設進程中國家權力運行在目的方面的要求，也需要增強來自體制內外的有效監督?！雹诒O督的目的就是為了實現司法權與行政權運作的獨立性和科學性，司法權按照既定的規范和程序來進行運作，按照一定的標準和程序來推行，行政權的運作不能非原則性擴張，侵蝕到其他的權力空間。在自上而下國家相關力量的監督以及自下而上來自民間大眾監督的雙重監督趨勢下，實現兩種權力運作的基本無交叉，行政權力不具備凌駕于司法權力的機會，司法權力能夠按照自身的邏輯科學地運作下去。

司法機構資源缺乏限制其職能發揮。一方面，基層司法系統的運行成本比較高。同樣類型的司法審判案件，在城市和鄉村社會中產生的相對成本是不同的，在城市地區，由于涉及的經濟利益量往往高于鄉村社會地區，在處理這些案件過程中，法律更愿意用來解決城市社會中發生的商業性案件。而對于鄉村社會中的一些民間糾紛和低度利益量的案件，制定法本身對于這些地區的眷戀程度是十分不情愿的?？梢?，在經濟理性的驅動下，司法改革和司法獨立也具有逐利的動機，一些司法資源不屑于流向缺乏商業元素的鄉土社會中，這一理念帶來的結果就是司法資源分配的不均衡，這表現為鄉村基層司法機構的經濟資源缺乏。

另一方面，基層司法機構缺乏法律專業人力資源，法學院畢業生出于多種因素考慮，一般都不愿意到基層司法機構去工作。首先是收入，同樣是法學院畢業生，如果進入大中城市的司法系統工作，其收入肯定要比基層的高。其次，從當官的角度講，由于中國的行政級別制度，進入高級別的單位升職速度大大快于基層系統。最后，還有其他非貨幣、非升遷因素。非貨幣的因素很有可能就是所謂的城市情節，當前的大學畢業生往往會更加愿意待在自己長期讀書的城市里，即使在城市里要接受一定的生活成本壓力，但一種情節在促使其形成這種理念。城市生活的便利與繁華確實在很多方面是優于鄉村社會的，故會表現出足夠的吸引力。司法資源對于司法權力的運作是一種基本的保障，在人力資源和物質資源無法充分保障的環境下，司法工作人員的積極性必然會受到影響，這對于司法工作的質量必然會帶來不利的影響。因此，在推行司法改革和司法下鄉的過程中，應充分考慮該因素對司法工作的不利影響，統籌多方面因素，推動司法工作和司法改革的良性有序進行下去。

司法改革以及未來的發展路徑

筆者認為，問題決定對策，對策決定路徑。按照蘇力的觀點，“中國基層司法制度存在的這些問題，既有本土資源性因素，又有外來法律自身因素?！雹圻@些問題直接決定應對之策，對策直接決定中國基層法治化路徑?；鶎臃ㄖ位钦麄€國家法治化的基礎，通過基層法治化來推動國家法治化的進程，這對于依法治國理念與實踐的推行，顯然有著積極地推動作用。

加強國家整合，實現司法權力運作空間一體化。國家權力滲入社會各個角落是國家治理者不懈努力的方向之一。眾所周知，我國幅員遼闊，國民構成比較復雜，各地區自然、人文等方面均有差異，這對實現國家有效治理帶來困難。因此執政者必須采取有效措施實現整個國家有效整合，才能夠實現國家社會政體的健康、良性發展。國家整合主要表現為國家在政治、經濟、文化等多個維度上能夠進行有效地整合，其中多個部分和要素能夠在執政者的意志下按照一定的軌跡進行運轉。國家整合的主體是控制國家資源的國家治理者，司法權力是國家權力的重要組成部分，是國家主體維護自己統治、實現國家有效發展的重要力量。為了打破司法權力在國家部分地域受自然空間、人文空間的限制，國家治理者有必要通過經濟、文化、法律等手段漸進推行措施來淡化空間界限，實現這些空間之間積極互動與融合。國家整合的過程就是國家權力運作空間整合、一體化的過程，只有實現權力運作空間的一體化，國家權力滲入到社會的過程阻力才會大大緩解，國家與社會的融合才是深層次的。

在實現國家權力運作一體化的過程中，應本著人文和地理雙向推進的原則，在地理空間上，司法權力要進行資源下沉，將司法機關進行分散化處理，打通司法服務的“最后一公里”。司法機構的資源沒必要過度集中，可以將一些司法機關的辦事機構或服務組織設置在村社級單位并配備1到2名司法員。在應對人文空間的影響時，國家應加大司法性宣傳普法力度，讓更多的群眾知道司法改革與發展進程中法律規范和程序規章，增強其理性思維和捍衛自身權益的主動意識。要以法律規范的普及來帶動民眾對法律的尊重，在日常行為邏輯中學會用法律思維來處理矛盾和糾紛。

改革司法機構運行制度，優化其結構。司法獨立是司法改革的重要目標之一，主要包括兩方面內容：即觀念和制度層面，司法獨立是一種觀念，更是一種制度。在觀念上，司法機關及其工作人員要樹立一種職業精神和理念，這種精神和理念能夠支撐起在自己的崗位上按照崗位思維而非個人思維參與到司法審判的相關工作中去。

在制度上，主要強調相關法律和規則對司法工作的約束力，司法系統的工作人員要嚴格按照相關法律制度的要求來安排自己的行為，避免人情等因素的影響。

目前學術界對司法獨立的研究一般體現在兩方面：一是司法審判程序改革，剝離司法裁判過程中干涉性力量。如剝奪人大、政法委、地方政府等權勢對司法裁判的干擾。二是實現司法系統財權、人事權的獨立，司法系統要有自己獨立的經濟來源，司法工作人員的收入不受地方財政限制。司法系統的人事任命也要有所變革，法官可以終身制、高薪制，限制地方對司法系統內部人事的干預。

司法獨立必須有其制度性支持和保障，司法系統要建立起自身獨立的一套制度體系，避免其他因素對其的干擾，在司法實踐中若有其他力量試圖干涉司法系統，司法工作人員有保護和審慎使用自身權益的制度依據和相關力量保障。另外，司法人員不應對地方產生依賴，這里的依賴主要指的是地方財政的支持，司法系統自上而下的工作人員和辦公經費應該均有中央財政支持，通過人大立法的形式自上而下予以保障，避免地方司法系統因經濟資源的缺乏而陷入無法發力的尷尬局面。

司法下鄉要求司法資源下鄉。司法下鄉既是一個目標又是一個過程，過程決定路徑，國家司法權力在鄉村社會深入、有效運行的過程決定了司法下鄉要選擇一條科學合理的路徑。司法下鄉要有一定的載體、形式、物質和人員保障。一方面，司法下鄉的過程要求一定的物質經濟基礎，經濟的獨立是行為獨立的前提。這一點要求要有能夠保障基層司法系統工作順利運行的經濟資源和物質條件，進而要求司法下鄉過程選擇一條推動國家財政資源來保障基層司法系統運行的路徑。

另一方面，司法下鄉要求有一定人員保障，國家層面倡導單位領導人員知識化、專業化、年輕化。因此，有必要采取合理措施引進法學院畢業生充實基層司法系統，加速基層司法人員更新換代的步伐，提高基層司法隊伍的專業化水平。這個過程是雙向的，一個方向是引進新人才、留住新人才，另一個方向是鼓勵非法律人才到非關鍵性崗位。引進法學院畢業生充實基層司法系統力量的重要舉措是給予其具有一定吸引力的經濟條件和政治待遇，近年來國家推行的選調生、大學生村官等項目對于司法人才下鄉具有的一定的啟發。通過在升學考試、國家公務員招聘等政策優惠條件來鼓勵更多的法學專業本科畢業生將未來擇業的方向下沉，扎根基層、服務基層，以自己的專業知識來推動司法改革和發展的進程，讓更多的優質司法資源從密集的商業城市下沉到人文空間濃厚的鄉村社會。

中國鄉村社會是一個熟人社會，是一個充滿人情因素的生產、生活共同體，這與現代法治中的理性因素是不協調的、不融合的。法治力量是國家權力滲入基層社會的重要工具之一，國家治理者要充分實現整個國家一體化，必須借助于這一力量進行。在這個過程中，就會出現一個困境：國家要求司法權力充分有效下鄉與司法權力無法有機融入鄉村社會之間的博弈就會出現。傳統與現代、本土與外來、習慣與制定法之間的糾纏也會出現，這些困境與糾纏要求國家治理者務必采取漸進、多元方式來推進這個過程轉型，形成新的路徑。深化改革是實現路徑切換的核心措施之一，改革涉及經濟、文化、政治制度層面，同時也涉及司法系統本身，這是一項漫長的系統工程。

（作者單位：安陽師范學院法學院）

【注釋】

①潘懷平：“城市化與鄉土化：基層司法權力運行機制實證研究”，《法學》，2013年第9期。

②顧越利：“建立司法與行政良性互動機制探討”，《東南學術》，2010年第6期。

③蘇力：《送法下鄉：中國基礎司法制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2000年，第125頁。

責編 /王坤娜