論新型國有資產的監管體制轉型

廖紅偉　張楠

摘要：我國現行的國有資產監管體制在實踐過程中仍存在諸多問題，政企不分、政資不分尚未得到真正解決。黨的十八屆三中全會提出以“管資本”為主加強國有資產監管，對我國的國有資產監管體制改革提出了新要求，將以此構建出三層次的國有資產監管體制，明確各自的職責邊界，正確處理好各監管層級之間的關系。國資監管機構對該管的要科學地管好，不該管的絕不越位；要做好國有資本投資、運營公司的組建，通過授權經營體制開展資本運作；對國有企業實施分類監管，完善法人治理結構，從岊提高國有企業的經營效率。

關鍵詞：國有資產監管體制；產權明晰；企業治理結構；國有資本投資運營公司

中圖分類號：F123 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）03-0011-06

我國的國有資產監管體制改革是經濟體制改革的重要組成部分。改革開放以后，我國國有資產監管體制從最初的放權讓利，擴大企業自主權，到所有權經營權適度分離，實行各種形式的責任制，再到建立現代企業制度，對國有經濟布局進行戰略性調整，在不斷探索中發生了深刻的變化?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。這意味著兩方面的意義：一是要通過國有股權的監管，實現國有資產的監管。通過國有股權的放大作用，實現國有資本的活力、影響力和帶動力。二是劃分國有股本與其他股本的法律權益，在股權多元化公司內通過完善的公司治理結構和由此形成的決策機制，實現與其他形式資本的權益互不侵占、相互協作，利益共享、風險共擔。

一、相關文獻綜述

國外并沒有與國有資產監管體制完全對等的范疇，從委托代理、公共經濟學等角度可以找到與國有資產管理相關的研究。Ross（1973）首先提出了委托代理理論，如果當事人雙方，一方自愿委托另一方行使某種決策權時，委托代理關系便產生了。Jensen和Meckling（1992）認為代理成本對企業所有權結構起著決定性作用，要通過代理人激勵約束機制建立和完善來減少代理成本。Robert（2002）認為，要關注公共部門的效率和資產使用情況，加強非營利性國有資產的管理，合理配置政府等公共部門的資產。Mihaela和Mustafa等（2009）認為公共資產注冊可以使決策更透明合理，更好地管理公共資源、公共資產的維護成本與機會成本，從而使國有資產得到最有效充分的利用，無論是集中或分散，公共資產注冊都應準確反映所有公共資產和相關負債。Arwiphawee Sfithongrung（2008）研究了國有資本經營戰略方案對國家經濟績效的影響，提出戰略性資本管理方式對國家經濟有顯著的積極效應，可以幫助政府制定戰略投資決策實現經濟增長。

從國內來看，改革開放以來，隨著我國國有資產監管體制的不斷完善，相關研究逐漸興起，特別是2002年以后，黨的十六大揭開了國有資產管理體制改革的新篇章，也掀起了國有資產監管研究的新高潮。黃速建（2009）指出國有資產管理體制改革的目標是搞活國有經濟，要強化依法管理、股權管理和資本管理，淡化行政管理和資產管理。張治棟、樊繼達（2005）指出，國資委建立后形成了三層次的國有資產委托代理鏈條，要放松第三層次，調整第二層次，收緊第一層次。榮兆梓（2012）指出國有經濟改革面臨兩對基本矛盾，競爭領域的國有資本與壟斷領域的國有資本應區別管理，前者應去政府化，后者應平衡國有資本的公益性與盈利性⑧。中國社會科學院工業經濟研究所課題組（2014）指出，新時期需要準確界定不同國有企業的功能定位，不同種類的國企戰略性調整的方向和重點不同。柳學信（2015）認為，組建國有資本投資運營公司是政府對國有企業從“硬監管”向“軟監管”過渡的必然選擇。

二、我國國有資產監管體制改革歷程與內生性要求

1.國有資產監管體制改革歷程

新中國成立后，在計劃經濟體制下，政府對國有企業采取國營形式，國營形式在建立社會主義經濟制度中發揮了較為積極的作用。但由于企業在產供銷等方面都沒有自主決策權，并不是獨立的法人主體，隨著國有經濟規模的擴大，此種監管體制弊端日益暴露，政企不分、產權不清、多頭管理、條塊分割等問題嚴重制約了國有經濟的發展，國有資產經濟效益低下，浪費損失嚴重。改革開放以后，我國一直在實踐中不斷探索與社會主義市場經濟相適應的國有資產監管體制，其改革歷程緊緊圍繞放權讓利、兩權分離、政資分開進行。放權讓利就是要恢復企業的生產經營權與利潤分配權。黨的十一屆三中全會以后，打破高度集中的國營體制，在完成國家計劃的前提下，允許企業按照市場需求制定補充計劃。1983年與1984年，國務院分兩步實施了“利改稅”，“以稅代利”下，稅后利潤完全歸企業所有。放權讓利將政府的權利和利益讓給企業，增強了企業的活力，極大地調動了國有企業的積極性。兩權分離是現代企業制度建立的前提。黨的十二屆三中全會以后，確認了企業的所有權與經營權、政府和企業的職責是可以分離的。國務院出臺了一系列措施，在保證國家所有權的前提下將企業的經營權下放到企業，企業成為獨立自主的市場主體，我國也得以進入以產權為核心、建立現代企業制度的新階段。黨的“十五大”后國有企業的股份制改革由試點向大規模規范化發展，國有企業朝著“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的方向不斷完善，成為具有強競爭力的市場主體。

然而在改革進程中，一些體制弊端并未充分解決，由于缺乏明確獨立的國有資產所有權主體。國有資產流失問題嚴重。政資分開要求構建并明確國有資產所有權主體，從而真正實現兩權分離與政企分開，基于此，國資委應運而生。國務院國有資產監督管理委員會于2003年3月成立，作為國有資產的所有者代表機構，專門承擔國有資產的監管職責。隨后各省、市（地）級國有資產監管機構也紛紛組建，負責地方國有資產的監督管理工作，即“國家所有，分級代表”。我國逐漸建立起中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。十八屆三中全會提出要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用深化經濟體制改革，我國也進入全面深化改革的新時期，要積極發展混合所有制經濟，以“管資本”為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制。