治理：中國共產黨執政方式的新轉變

詹龍　梅珍生

摘要：為了更好地貫徹執政為民的宗旨，中國共產黨的執政方式經歷了從統治、管理到治理的轉變，作為一種治國理政方式，治理內在地要求規范政黨行為、限制政府權力、確立權力邊界，重視政府、市場、社會等多元權力主體，實現治理權力民主化、治理手段法治化、治理目標人本化、治理信息公開化和治理路徑雙向化。在推進國家治理體系與國家治理能力現代化的進程中，執政黨管理國家公共事務必須突出人的價值和地位、促進民間社會組織的健康發展、確立多元主體共管共治的觀念、培育依法辦事的意識和能力、堅持治理能力與治理體系并建、提高行政效率和經濟效益。

關鍵詞：治理；執政理念；國家治理能力；國家治理體系

中圖分類號：D25；D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）03-0035-04

推進國家治理體系和治理能力現代化，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，發揮政府、市場、社會等主體在國家治理中的作用，堅持民主協商，破除權力本位，加大服務型政府建設，完善社會組織職能，實現政府與公民對社會公共事務的協同治理，是中國共產黨為更好地貫徹執政為民的宗旨，自覺對執政理念的升華。

一、從“統治”、“管理”到“治理”的轉變

如何通過有效的治國理政手段，將國家資源與社會各群體的需要匹配起來，現代國家都經歷了一個由不自覺到自覺的探索過程。中國共產黨在治國理政60多年的實踐中。對于如何管理社會公共事務，經歷了由“統治”到“管理”，以及由“管理”到“治理”的飛躍。

第一階段，1949年至1984年。始于1978年的改革開放，使得中國以“計劃”為主宰的管理方式逐漸發生了變化。在改革開放前，我們黨一直是以國家“統治”的方式來履行執政職責的。這既是客觀歷史條件造成的，也與我們黨對國家職能的認識分不開。無論是恩格斯的“國家無非是一個階級鎮壓另一個階級的機器”，還是列寧的“國家是階級統治的機關，是一個階級壓迫另一個階級的機關，是建立一種‘秩序來抑制階級沖突，使這種壓迫合法化、固定化”，都給國家作出了“統治”的職能定位。經典作家的論述為我們黨一直以“統治”作為統轄治理國家的基本方式提供了理論基礎。面對政府體制高度集權和計劃管理的弊病，1984年《中共中央關于經濟體制改革的決議》提出，要“實行政企職責分開，正確發揮政府機構管理經濟的職能”，這可以看作是探索從政府支配性統治轉向經濟與政治管理的開始。在國家對社會公共事務表現出支配性的統治階段，權力結構表現為單一的政府權力；權力的性質帶有明顯的強制性；權力的運行向度是自上而下的；權力作用的范圍以政府權力所及的領域為邊界。

第二階段，1984年至2000年。這一階段經歷了經濟體制改革和社會主義市場經濟體制初步建立。與此相適應，我們黨的執政方式發生了由“統治”到“管理”的初步轉變。1992年，黨的十四大提出建立市場經濟體制、1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“政府管理經濟的職能，主要是制訂和執行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境?！?997年黨的十五大重申，要“按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開”，政府主動削弱其承擔的經濟職能。1998年發布的《關于國務院機構改革方案的說明》中則首次提出了“社會管理”的理念，它強調政府的基本職能是宏觀調控、社會管理和公共服務。至此，黨和政府管理國家的方式逐漸擺脫了事無巨細的直接管理，開始向服務社會的方式轉變。

第三階段，2000年至2012年。進入2000年以后，我國初步建立了市場經濟體制，其標志性事件是2001年我國成為世界貿易組織的正式成員。中國政府承諾按照世貿組織的規則管理經濟，按照市場經濟的要求積極轉變政府職能。2002年，黨的十六大報告提出“改進社會管理，保持良好的社會秩序”，將社會管理明確列為政府的四項主要職能之一。2006年，中共中央在關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定中，強調“在服務中實施管理，在管理中體現服務”，將社會管理的認識深入到微觀層面。2008年，黨的十七大報告提出了健全社會管理體系的要求。黨的十七屆五中全會從建立健全基本公共服務體系的角度強調了“加強和創新社會管理”等等，這些都是試圖用“社會管理”代替傳統的國家管理。這種以管理為核心的公共管理越來越彰顯了它的管理、服務職能，而統治職能則越來越被弱化。政府的角色定位更多的是要求作“守夜人”，要求管得少而不是大包大攬?！肮补芾矸椒ǘ鄻踊?，法律、行政、經濟、民主參與等方式、方法相互配合”，也是這一階段的主要特征。

第四階段，2012年黨的十八大以來。黨的十八大報告在探尋社會管理體制的轉變時，堅持以“法治保障”為導向，體現了社會管理與依法治國的結合，實現了從現代管理到國家治理的轉變。尤其是2013年，黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標之一，并且自中國共產黨成立以來在黨的正式文件中第一次提出了“社會治理”概念。這是我們對共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律認識的深化，也標志著黨的執政方式發生了嶄新的變化。

治理提供了與以往不同的治國理政手段?！爸卫恚╣overnance）意味著政府、市場、社會等多元的權力主體，互動溝通的橫向權力網絡以及通過政府與市場、社會的合作來解決地區問題和公共產品的供給?！边@種分權的、多權力中心的狀態，正適應了人們對權力結構的新期待，也為權力的有效運行和資源的有效配置提供了一種全新的思路，為治理現代化開辟了新的道路。

二、作為執政方式的治理的本質內涵

在全球化背景下，社會事務日益具有多樣性、動態性和復雜性的特征，對社會事務的治理也必須從傳統治理模式轉變為政府一社會相互作用的治理模式。治理對政府的要求，就是建立一個好的政府權力運行機制，使得國家與社會的關系處于最佳狀態，政府與公民能夠對社會公共事務進行協同治理。

（一）治理的目標任務

作為一種治國理政方式，治理與現代國家的政治活動相伴隨?！罢h是治理國家不可缺少的工具”。中國共產黨作為執政黨，其執政行為的實施是以人民代表大會制度、民族區域自治制度、共產黨領導的多黨合作與政治協商制度、基層群眾自治制度以及以公有制為主體多種經濟成分并存、以按勞分配為基礎多種分配方式并存等一系列基本制度為基礎的，這一系列相對成型的制度也是中國治理體系現代化的基礎。黨的執政活動與國家治理活動在一定程度上是同步展開、相互交融的。在新的形勢下，治理的現代化有著新的目標和任務。包括以下幾個方面：

規范政黨行為。中國共產黨的執政自覺地選擇“治理”這一方式，使得政黨既是治理的主體，又是執政的主體。黨要領導人民有效地治理國家，必須注重改進黨的領導方式和執政方式。治理內在地包涵了“政黨治理”的要求。面對當前黨員數量較多、黨員結構復雜、機構設置繁冗等形勢，政黨治理就是要“以實現人民民主、政黨高效、政黨法治、國家善治為價值導向，在黨內、黨政、黨社、黨際等活動場域內，既重視政黨自身的關鍵作用，又強調參與主體的多元性與廣泛性，充分發揮普通黨員、民眾及社會組織的功效?！闭h治理貫穿于政黨生存、發展與發揮作用的全過程。在政黨治理與執政的關系中。治理要求處理好黨的領導與依法治國之間的關系。政黨既要不斷地鼓勵和引導多元主體參與國家治理，使國家治理方式制度化和法制化，又要避免以強制性方式對各類資源發揮整合作用，應該積極為國家治理搭建有價值的服務平臺，使政黨在執政與治理的雙重任務中，真正做到總攬全局，協調各方。

限制政府權力。我們黨要自覺地運用治理的執政方式，就必須使政府從傳統的管理思維中超拔出來，治理主體必須擴展到社會組織乃至個人。黨的十八大以來，中央多次強調要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，這就包含了黨委、政府、社會、公眾等多元共治的理念。政府的管理來自于人民授權，治理活動中的相當一部分權力是由人民直接行使，即自治、共治的。另外，治理的權力運作模式也由強制的、剛性的、單向的方式向復合的、合作的、包容的方式轉變，治理的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。這種轉變既可能斬斷政府伸向不該介入領域的權力之手，又可以是對政府已有的合法權力的制約與限制。

確立權力邊界。當代中國的國家治理面臨的核心問題是“構建有效應對或化解公共問題的公共領域的理性秩序”。在當代中國特色社會主義的制度安排下，始終存在政黨與國家、國家與社會、政府與市場之間關系的處置問題。如何解決社會生活中的“治理重疊”和“治理真空”，對當下的治理提出了新的挑戰。人們對“更多治理，更少統治”的要求更為迫切。所以，完整的治理領域包括政黨治理、政府治理、市場治理和社會治理，要使它們之間達到權力平衡。它們中任何一方的權力過大或過小，邊界過窄或過寬，都會導致國家治理功能的紊亂。只有政黨治理、政府治理、市場治理、社會治理相互匹配時，才能找到治理中秩序與活力、效率與公平的最佳平衡點。

（二]治理的主要特征

治理就是社會各主體對于權力的再分配。由管理向治理的轉變必然要涉及到權力運行的變化。從政治實踐看，現代國家的治理有以下幾個方面的特征：

治理權力民主化?！霸跈嗔Φ臍w屬上，權力民有，人民主權；在權力的責任指向上，權力對人民負責；在權力的來源上，權力民授，實行選舉制、考任制；在權力的運作上，實行分權制；在權力的消亡上，實行任期制和罷免制?！敝卫硪蕾嚸裰靼l揮作用，沒有社會生活中的民主，治理主體的自主管理權利就無從落實。

治理手段法治化。權力運作程序化、規范化，既是保障國家權力和社會權力行使公正和富有效率的要求，也是防止權力濫用的要求。權力民主產生以后，要保證它廉潔、高效地為民服務，就“必須實行分權制衡，把‘權力關進制度的籠子；實行公開監督，讓‘權力在陽光下運行，這是兩大根本措施?！謾嘀卫砗汀柟庵卫硎菄抑卫碜呦颥F代化的必備條件?！?/p>

治理目標人本化?，F代國家治理，無論是經濟、政治、社會、文化還是生態環境的治理，最終目標均是為了追求人的可持續發展、自由、幸福。當然，“治理目標以人為本，不是我們的治理只考慮人的利益，而可以不顧及其他生命體的生存和發展。為其他生命體的生存和發展創設良好的環境和條件，既是我們人本身生存、發展、幸福的需要，更是我們現代人理性和文明的體現?！?/p>

治理信息公開化。政府治理應按照公共政策涉及的不同地域、層次、群體來具體設計互動協商的程序，實現不同領域多方主體合作治理的目標?！肮_透明的治理過程，是現代政府治理的必要前提。不僅要梳理行政權力的范圍和職責、權力行使過程和行使結果，而且整個過程都要有公開機制?！币ㄟ^治理信息的公開化，確保政府的誠信度與公信力。

治理路徑雙向化。必須不斷健全政府“與民眾溝通、對話、協商機制，使其科學化、制度化、常態化，要形成既堅持上下互動，又拓展平行互動，內部和外部協調的立體的網絡治理體系?！碑敶W絡技術的發展以及網民群體的擴張，為公民的政治參與提供了重要渠道。一些高素質的網民參與網絡問政的熱情較高，他們有能力作為不同群體的代表參與影響社會事務的決策，這為治理的有效雙向互動開辟了新的路徑。

（三）不同治理主體的作用

治理總是特定主體的活動，無論是建構國家治理體系，還是提升國家治理能力，最終必然與人相聯系。國家治理體系依靠活動著的人來建立，治理能力總要落實到各式各樣的治理主體身上。

政府作為治理主體的作用。以往社會管理中的根本問題是政府作為管理主體，一家獨大，市場、社會、民眾的力量不能得到伸張，社會生活中行政化色彩過于濃厚，社會資源配置效率低下?，F代治理主體的多樣性，要求政府自覺地從市場、社會等多領域中撤離出來，讓人民群眾以主體姿態參與到社會治理中去。當然，政府、市場、社會組織、人民群眾在各自不同領域中都可以發揮治理主體的作用，而且這些主體的作用是互動與相互合作的。而政府作為治理主體發揮作用的方式，就是在獨立、依法、高效運轉中形成各級政府間、政府部門間、公私部門間的跨界協作制度。這種有效的制度供給是不同主體之間協作的基礎，也是完善國家治理體系重要的組成部分。

市場作為治理主體的作用。在政府與市場的關系中，政府必須抑制自身發展經濟的權力沖動，讓市場在資源配置中起決定性作用?！笆袌鰶Q定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題?！笔袌鲋卫碇黧w發揮作用的關鍵，是在政府“放權”、“分權”、“限權”提供公共服務的前提下，各市場參與主體自覺地遠離權力，遵循市場規律與法則，以市場為導向，自主地追求經濟效益與社會效益統一，實現資本增值最大化。同時，市場主體可以結成各式各樣的協會，開展行業自律、基礎統計與分析、法律訴訟、標準制定與推廣、知識產權保護與戰略實施，形成市場組織在政府和企業之間功能明確、機制健全、成效顯著的新格局。

社會作為治理主體的作用。在社會治理領域，政府的補缺功能可以發揮更大的作用。在新形勢下，社會管理體制創新的內在要求包含著“政府負責”，而不是社會治理活動的“政府主導”。在處理危機、化解風險、維護秩序等方面，政府更應該掌握預防化解社會矛盾的主動權，把動態管理與應急處置有機結合起來。要把提高社會組織的治理能力作為政府的一項重要職責。政府要加強社會組織的治理能力建設，支持、幫助社會組織提高治理能力：同時，政府和個人還要監督社會組織不斷提升自己的治理能力。社會組織作為治理主體要積極參與政府轉移支付、專項招標、服務外包、社會組織代理、提供法律服務等公共事務，在社會治安、安全生產和食品安全治理、輿情調查等領域，充分發揮社會組織自身共建共享的作用。

三、適應以治理為核心的執政方式轉變的新要求

以治理為核心的執政方式，必須以國家治理體系現代化為基礎、以公共服務為目的。今天，推進國家治理體系和治理能力的現代化，對執政黨管理國家事務的方方面面都提出了新的要求。

第一，必須突出人的價值和地位，治理要求“推行公共服務社會化和市場化、分權化、扁平化、電子化、彈性化、公民參與”等等。在治理中，要大力倡導社會主義核心價值觀，使自由、民主、公正、法治的價值取向成為全社會每個個體的共識，促使個體在社會活動中發生從包辦到自主的轉變，由對結果的滿意轉變為對自我選擇過程的滿意。在治理中，要盡力做到關注入、重視人，給予人自主權利，與人民共享、共治、共有，始終堅持以人為本

第二，必須大力培育民間社會組織。非營利民間組織除了可以直接提供公共服務之外，還有維護社會的良好價值、發展公共政策、監督政府、監督市場的功能，是政府治理網絡中的重要行動者。安，吉登斯指出：“一個強大的市民社會對有效的民主政府和良性運轉的市場體系都是必要的?！闭梢酝ㄟ^稅收優惠、財政補助、輔導監督等方式，促進非營利民間組織的健康發展，積極鼓勵公民自助或者自我服務，使民間組織成為孕育公民個人責任的重要載體，成為治理的重要主體。

第三，必須堅持多元主體的共管、共治。要培養健全的公民和為公民服務的機構的主體意識。在共治、共管中，必須將協商民主放在突出的地位。由于治理的扁平化，權力應該來自各方，決策過程中更突出政府與社會之間的互動，將利益相關者的質疑和抗議降低到最小。政府決策不必再強調領導干部的個人能力，必須不斷“完善協商聽證制度，推進協商聽證廣泛、多層、制度化發展”，保證民主治理的順利推進。因此，在提高黨的執政能力、推進民主建設、完善市場經濟、開展文化建設、創新社會管理等領域，都必須樹立共治、共管的觀念。

第四，必須堅持依法治理。治理能力現代化的核心是培育理主體依法辦事、按制度辦事的意識與能力，治理主體需要有與治理體系和規則相適應的能力。從宏觀層面看，要不斷改革現有的國家治理體制機制、法律法規。從微觀層面看，則要求各治理主體把規則和制度挺在前面，自覺地接受這些制度、規則的約束，培育自己依規辦事的能力，要使全社會普遍遵守“有法必依”、“有法可依”的法治精神。

第五，必須堅持治理能力與治理體系并建?！皣抑卫眢w系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能”。國家治理體系規定了國家治理的屬性和類型，制約著國家治理機制的價值取向，也決定了國家治理能力的實際效果。而國家治理能力作為治理體系發揮作用的途徑，則具有從屬性和靈活性，健全的國家治理能力既依賴于國家治理體系，又是國家治理體系真正發揮作用的保障。

第六，必須注重治理的效率?，F代國家治理體系的建構必須有利于提高行政效率和經濟效益，必須能夠有效地維護社會秩序。要加大“法治政府、服務型政府的建設，有效提升政府行政效能”。多元主體共治應實現有效匹配、低成本合作。在不同類型的合作治理中，其效率是大不一樣的。在社會合作治理事項中，如果政府牽頭往往比較容易協調各方利益；如果由社會組織牽頭，政府僅僅起著配合作用，則往往難以使各方關系得到低成本的協調?！昂献髦卫砑纫獎訂T多方力量，又要盡可能做到廉價，合理的成本分攤機制和財務監督機制都需進一步健全?！?/p>

總之，實現國家治理體系的現代化必須以中華民族和全體人民的整體利益和長遠利益為著眼點，依靠黨組織強大的政治動員能力升華黨的執政理念，在嚴格遵循民主執政、依法執政和科學執政的治理要求中最大限度地發揮國家治理體系的效能。

（責任編輯 劉龍伏）