城市控煙：一場政府引領的“群眾運動”

鄂璠

“勸君要戒煙啊，戒掉這壞習慣，別小看一支煙，吸下了大禍患呦！”這是吉林省長春市發布的首支中、英文版本《戒煙歌》中的一段唱詞。去年5月29日晚，在第28個“世界無煙日”到來之際，長春市專門舉辦了一場大型控煙公益晚會，當地35位人大代表以現場登臺演唱的方式發布了這支歌。

此時，距離《長春市防止煙草煙霧危害辦法》的正式實施已有一年多的時間，有控煙專家稱于2014年3月推出的該辦法是當時最為剛性的地方控煙立法。該辦法頒布后，政府采取一系列舉措加快控煙進程，積極發揮群眾的參與熱情，開展了很多控煙公益活動。

作為《長春市防止煙草煙霧危害辦法》的示范群體之一，政府公務員的控煙表率義務被寫進了法律法規中。在發布了長春市首支《戒煙歌》的大型控煙公益晚會上，來自長春市衛計委的22名公務員現場表演了詩朗誦《控煙有我公務員》。除了人大代表、公務員外，受邀參加這場控煙公益晚會的，還有醫生、教師、媒體記者以及學生群體。

在全球范圍內，控煙，都不是一件容易的事情。世界各國不僅會在每年的“世界無煙日”開展形式多樣的宣傳活動，還會在不同時期展開不同的控煙“攻勢”。即便如此，政府控煙立法和執法還是很有可能會遭遇阻力，公共場所實施控煙更是要花費大量成本和時間。

對于一座決心控煙的城市而言，政府的重視是推進控煙的前提，政府的行動則起著關鍵性的作用。1996年8月，長春市以政府令的形式頒布了《長春市公共場所禁止吸煙暫行規定》，但執行了17年，實際效果卻并不顯著。2012年12月11日，長春市無煙立法啟動會在市政府舉行，長春市政府作出承諾，闡述了長春市對世界衛生組織煙草控制框架公約的尊重和遵循，表明了要通過強有力的立法，加強煙草控制、防止煙草煙霧危害的態度和決心。除了政府部門的積極努力，老百姓也在為控煙而努力嘗試，以健康、時尚為理念的無煙婚禮贏得了不少年輕人的歡迎，而就在《戒煙歌》拉開了長春禁煙行動新高潮的兩個月后，市民們又跳起了自己編排的“戒煙廣場舞”，正在戒煙和逐漸加入到戒煙隊伍中的人，在這座城市里，變得越來越多。

目前，城市控煙，這場由政府引領的“群眾運動”，正在中國越來越多的地方開展，和長春一樣，先后加入“無煙城市—蓋茨中國控煙項目”的還有上海、唐山、無錫、長沙、克拉瑪依、蘇州、杭州、武漢、成都、西安等21個城市。目前制定了地方性控煙條例的城市也已經達到18個。

中國控煙“持久戰”

中國的城市控煙行動并非在近幾年才廣泛開展?！捌鋵嵲?995年前后，中國就有一輪控煙熱潮，當時150多個城市有了自己的地方法規，并且也已經在國際、國內航班上成功禁煙?！眳f和醫科大學基礎醫學研究所教授、全球控煙研究所中國分中心主任楊功煥向《小康》雜志社記者介紹道。在她看來，關注城市控煙項目，首先要了解并熟悉世界衛生組織《煙草控制框架公約》（以下簡稱為《公約》）的內容。

《公約》是2003年5月在瑞士日內瓦召開的第56屆世界衛生大會上，世界衛生組織192個成員一致通過的世界第一個旨在限制全球煙草和煙草制品的公約。這是世界衛生組織主持達成的第一個具有國際法約束力的全球性公約，也是針對煙草的第一個世界范圍多邊協議，為在全球控制煙草危害、共同維護人類健康提供了法律框架。中國政府于2003年11月10日簽署了《公約》，成為該《公約》的第77個簽約國?！豆s》于2006年1月在中國正式生效，被視為中國煙草控制的里程碑。

《公約》第8條明確要求，“每一締約方在國家法律規定的現有國家管轄權限內，采取和實行有效的立法、實施、行政和/或其他措施，以防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時，包括其他公共場所接觸煙草煙霧?！?/p>

“2008年，締約國大會通過執行《公約》第8條的指南，要求《公約》生效5年后，對公眾提供普遍保護，防止二手煙暴露?！睏罟ń榻B說，根據《公約》，各締約國立法，實現室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所禁止吸煙，由于“接觸煙草煙霧沒有安全程度可言”，根據聯合國憲章，人民享有最高水平的健康權利，所以立法內容中有兩個基本要求，即100%的無煙環境和所有人都應受到保護，“這個要求具體體現在法律條文中就是：不能設立吸煙區，室內環境不能有例外。而1995年前后的中國控煙熱潮距離這個要求的差距就比較大。在室內工作場所、餐廳、酒吧等場所禁煙都覺得難度大?！?/p>

雖然控煙行動并不容易，但一座座中國城市為控煙所作出的努力卻并未停止。中國的城市控煙行動，和世界上的大部分國家和地區一樣，是一場并不容易的“持久戰”。

2007年4月，中國疾病預防控制中心（CDC）、中國協和醫科大學等單位共同啟動了旨在減少中國被動吸煙的“邁向無煙中國”控煙項目，在中國20個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的20個城市項目點和20個縣域農村項目點開展控煙干預活動。楊功煥認為，在推動立法前，要重點在醫生、公共衛生專家、政府官員、媒體、民眾等各類人群中普及思想，因為“如果沒有普及，立法中要推動控煙要求寫入法規就會十分困難”。正因為此，在“邁向無煙中國”項目中創作的“送煙就是送危害”的視頻、宣傳圖片、對聯等均已在網上廣泛流傳，通過無煙醫院、無煙學校、無煙工作場所等的創立，民眾也逐步接受了預防二手煙、必須100%禁止在室內工作場所和公共場所吸煙的理念。

“邁向無煙中國”控煙項目啟動兩年之后，由Bloomberg基金支持、由中國CDC組織協調的“城市無煙立法”項目啟動，哈爾濱、沈陽、天津、重慶、深圳、南昌、蘭州等地紛紛開展起了以推動地方立法為主要目標的項目?！霸趦赡甓嗟臅r間內，哈爾濱首先出臺了符合《公約》精神的預防二手煙的地方法規，隨后，天津、深圳和蘭州都相繼出臺了地方法規?！痹跅罟磥?，這在中國推動無煙立法的歷程中是具有里程碑意義的，“這些地方法規基本體現了100%無煙，不設吸煙室，政府單間辦公室也要禁止吸煙，餐廳、酒吧都包括在內。尤其是立法稍晚一點的深圳，法規限制吸煙場所的范圍更廣泛?！?/p>

城市，能把煙掐掉嗎？

就在“城市無煙立法”項目啟動的2009年，另外一個致力于“在青少年和婦女中開展預防吸煙的活動，在成年人和年輕人中促進戒煙，以及消除環境煙草煙霧造成的危害”的項目在青島拉開序幕。這個項目便是近兩年來發布了《戒煙歌》并在城市控煙方面取得了顯著成效的長春市所參與的“無煙城市-蓋茨中國控煙項目”（以下簡稱為“無煙城市項目”）。

據新探健康發展研究中心主任王克安介紹，“無煙城市項目”是美國艾默瑞大學全球健康研究所所長、前美國疾病預防控制中心主任杰福瑞·考普蘭博士獲得比爾蓋茨基金會支持，在中國開展的煙草控制項目，上海、無錫、長沙、寧波、洛陽、青島、唐山成為第一批入選城市，中國新探健康發展研究中心則作為該項目的中國合作方，來具體負責項目的實施。

“無煙城市項目”將連續3年，每年向各個城市提供資助，此外還將提供管理、監督、技術支持和培訓等服務。在2009年6月23日舉行的啟動儀式上，前述七個城市政府的代表重申了此前簽署的承諾書，表示堅定支持控煙活動，他們將通過政府引導、大眾宣傳、建章立制、社會動員等措施，動員全社會人人參與其中，真正做到遠離煙草。

長春市是在2010年7月成為“無煙城市項目”第二批入選城市的，據長春市人民政府網站的公開消息，長春市無煙城市創建活動的序幕正是由此而拉開的。2011年1月11日，“無煙城市項目”第二期在杭州啟動，和長春一起入選的另外九個城市是：杭州、大連、巴彥淖爾、克拉瑪依、蘇州、南寧、南京、銀川、鞍山。這十個項目城市將在兩年的項目期內選擇各自的側重點開展控煙工作。例如杭州的計劃是在兩年內創建至少30家室內的餐館和酒店。

杰福瑞·考普蘭博士在第二期項目的啟動大會上表示，“無煙城市項目”的總目標是提升城市的控煙能力，減少由于煙草使用而導致衛生、社會、環境和經濟的負擔，由于各個城市所處的經濟條件和城市生活水平及市民所受的教育水平不同等因素，各個入選城市開展的項目并不同，有的選擇在綜合醫院、婦幼保健醫院內開展減少孕婦二手煙暴露健康教育項目，有的選擇在學校開展無煙學校項目，或在政府機關開展無煙行動等，杭州申請獲準開展的項目是“賓館飯店無煙行動”。

“做‘無煙城市項目，其實就是在培育土壤?！毙绿浇】蛋l展研究中心常務副主任吳宜群說，“不一定參與了這個項目的城市就能馬上立法，但一個法規的誕生肯定是需要有基礎的?！?/p>

15年前，主動要求辭去中國預防科學院副院長職位、參加新探健康發展研究中心（以下簡稱為新探）工作的吳宜群致力于開展倡導大眾健康生活方面的工作。在那個時候，吳宜群還并沒有想過她以后的工作、生活會和控煙緊密聯系在一起。2004年，新探得到世界衛生組織的資助，舉辦專家、媒體研討會，分析中國控煙現狀與即將在中國生效的世界衛生組織《煙草控制框架公約》的差距并發布了積極履約的“北京宣言”。這個項目取得的成績擴展了新探的工作范圍，從此控煙政策倡導和傳播成為新探的主要工作領域。

經過對國內外控煙信息的學習，在國內開展控煙工作的實踐中，新探人認識到，吸煙就是慢性自殺，病程特別長，消耗的醫療資源非常大，患病后人也會很痛苦?！翱責煵蛔?、后患無窮，特別是青少年吸煙問題危害更甚?！眳且巳航榻B說。

對于“無煙城市項目”的開展，王克安說有三個方面的期待，一是讓公眾了解吸煙和二手煙對于健康造成的危害，預防青少年吸煙，二是保護公眾不要受到二手煙暴露的危害，倡導控煙立法；三是鼓勵吸煙者戒煙。希望逐步改變不良的社會習俗，比如見面時先遞一支煙、請客人吸煙、結婚時擺煙、將煙作為禮品等，倡導不敬煙、不送煙、不吸煙。

令人欣慰的是，階段性成果在2013年年初便顯現出來，在“無煙城市項目”的推動下，鞍山和克拉瑪依已出臺接近世界衛生組織《煙草控制框架公約》要求的公共場所禁止吸煙的規定；長春、青島、唐山無煙法規納入2013年立法計劃；南京、南寧、無錫和巴彥淖爾無煙法規已遞交當地法制辦審議。經過幾年的努力，目前這些城市中有6個城市已經立法。除推動各地出臺控煙相關政策法規外，“無煙城市項目”還發動志愿者和督導員，合作開展宣傳教育和控煙監督活動；創建了包括醫療機構、政府機構以及無煙企業和學校等在內的4500多個無煙環境試點單位；通過開展無煙婚禮、警示圖形上煙包巡展、控煙知識競賽、戒煙大賽等倡導活動，推動了吸煙陋習的改變。

“既要有政府的決心，也要有百姓的支持”

去年6月，在17個城市成功開展“無煙城市項目”的基礎上，同樣的美方團隊以美國喬治亞州立大學公共衛生學院名義，與新探中心繼續合作，進一步擴展了該項目，通過以城市為基礎的項目活動來支持有效的、負責的和可持續的煙草使用預防和控制措施，針對各項目城市的特殊需求，解決所面臨的煙草控制問題。2015年新的項目城市包括西安、成都、重慶、廈門、武漢等5城市。

在今年9月底召開的第十一屆亞太控煙大會上，《小康》雜志社記者對喬治亞州立大學公共衛生學院中國控煙伙伴項目執行主任帕美拉·B·瑞德曼進行了專訪。在她看來，對于煙草控制方面，中國顯得尤為重要，因為中國幾乎是煙草傳播流行的中心之一，中國的煙草種植量、香煙產量和消費量，以及煙草行業的總利潤都高于其他國家和地區，而中國也擁有最多數量的煙民，所以理所當然，如果想要對全球的公共衛生帶來正面的影響，首先便需要關注中國的情況。

對于項目城市的選擇，帕美拉·B·瑞德曼表示，希望找到那些能夠對整個中國產生影響的，已經準備好在煙草控制方面進行轉變，同時也有政府支持的城市?！罢拇罅χС衷诳責熜袆又惺欠浅Ｖ匾??！彼f。

對于政府支持的重要性，王克安和吳宜群給予了充分肯定。王克安覺得目前先后參與過該項目的三批共22個城市的市政府積極性都非常高，“要是不積極，我們也不會考慮選為項目城市。政府必須意識到控煙的重要性和必要性，是為了履行《煙草控制框架公約》，倡導健康生活方式，有效預防控制慢性非傳染性疾病。將健康教育和控煙立法結合起來，可以加快控煙進程?！蓖蹩税矎娬{說，“‘無煙城市項目的推進，一定要取得當地政府和領導的支持，這很關鍵，因為控煙也是一項涉及全社會的系統工程，而不是單純的衛生系統的工作?？責煵粌H有關健康，還與一個城市的文明程度密不可分，控煙和創建衛生城市、文明城市、健康城市都是有關系的?！眳且巳阂舱J為，控煙必須要有政府的推動，“政府的決策者必須以身作則，媒體倡導也十分重要?！蓖瑫r她也指出，“‘無煙城市項目的開展，其實就是想培育具有良好無煙環境氛圍的示范點，然后向全國推廣。創建無煙環境是實現健康中國的重要內容?！?/p>

“創建‘無煙城市，既要有政府的決心，也要有百姓的支持?！睏罟ǚQ。

對于百姓的支持，王克安顯得非常自信，他告訴記者，現在的老百姓對于健康都非常關心，因此對于控煙立法，在很多地方的調查結果顯示，公眾的支持率都達到80%以上，而且實踐證明，公眾遵守控煙法規的自覺性也不可低估。 “很多吸煙的人也支持控煙。一些市政府的領導干部、學校的校長、醫院的院長，在參與‘無煙城市項目之后，帶頭戒了煙，做出了表率?！?/p>

今年8月底至9月初，《小康》雜志社在全國范圍內進行的“公眾控煙意愿調查”結果顯示，八成（84.6%）受訪者表示愿意以實際行動支持自己所在的城市創建“無煙城市”，其中47.9%的人表示“非常支持”，36.7%的人表示“比較支持”；12.1%的受訪者表示“不太支持”；表示“完全沒必要”的受訪者僅占比2.5%；另外0.8%的受訪者則覺得“與我無關，無所謂”。

國人心目中的最佳“無煙城市”：上海

在“公眾控煙意愿調查”中，《小康》雜志社還請受訪者根據自己的所見、所聞、所感、所知，在參與“無煙城市項目”的22個城市中，選出了他們心目中五個最名副其實的“無煙城市”，調查結果顯示，上海排名第一，杭州位列第二，廈門、青島、蘇州分列第三至五位。

楊功煥也向記者提到了上海的表現，“上海2010年制定了《上海市公共場所控制吸煙條例修正案（草案）》，當時沒有把室內工作場所、辦公室包括在內，在無煙環境立法大潮下，今年開始積極地修訂法規?！痹跅罟磥?，過去幾年，上海法規的執行還是不錯的，比起其他城市要好很多。

“在不同階段，很多城市都對中國的無煙環境建設起到了推動作用?！睏罟ㄅe例說，哈爾濱第一個出臺了符合《公約》第8條精神的地方法規，尤其在一個北方城市，為中國的無煙法規中保證“100%無煙”起到了非常好的表率作用，是里程碑式的行動；深圳不僅法規符合《公約》精神，而且在法規的履行中，執行非常好，在行動上證明了“嚴格的法規是可以有效執行的”；北京的最嚴法規和有效執行，進一步推動了全國立法，雖然現在全國立法還沒有實現，但是在中國已經形成了熱潮，“所以在中國無煙環境推動中，所有的城市都貢獻了自己的力量。當然有些城市推動地方立法暫時還沒有成功，但是他們的努力都不會白費的?！?/p>

不過，楊功煥也指出，也有很多城市雖然有法規，但卻存在著執行不力的問題，其中的原因包括缺乏執行隊伍，缺乏資金，而更重要的是執法不透明，沒有提供公共平臺，供老百姓和媒體監督，不知道執行情況如何，如何對待舉報情況，等等。她特別強調，在創建無煙城市的過程中，社會的理解和認同非常重要，而立法、執法也都是必不可少的環節?！八?，我們首先需要傳遞信息，讓老百姓了解二手煙的危害，必須100%地禁止在室內場所吸煙，才能有效保護所有人的健康；出臺一部有效的法規才有基礎，也才能得到老百姓的理解和支持。一個社會總會有人違法，如果不能有效執法，這個法規就沒有威嚴，就不能真正有效執行。百姓的理解、認同、支持和監督十分重要，只有老百姓意識到這樣的法規是在保護自己的健康，認同度才會增高?！?/p>

專程來中國參加第十一屆亞太控煙大會的帕美拉·B·瑞德曼看到，參與“無煙城市項目”第一期和第二期的17個城市都已經在部分場合實行禁煙，包括醫院、學校、公共交通、宗教場所等，其中6個城市已經實行了全城公共場所禁煙，“這是我們努力在所有城市都要逐步實現的目標?！彼l現，目前中國的街道上還是有很多人在吸煙，“希望有朝一日無煙化能夠成為常態，而不再是某個地區的特殊規范?！?/p>