社保投入的新界限

朱靜

財政部長樓繼偉在最近引起熱議的《建立更加公平更可持續的社會保障制度》一文中，提出中國社會保障制度體系日趨健全，體制改革深入推進，保障人群持續增加，保障水平也明顯提高。但必須看到，“目前社會保障制度設計和運行還存在一些深層次的矛盾和問題，風險隱患不容忽視”。還提出要“立足基本國情，以?；緸閮炦x目標，防止高福利傾向”。

中國作為一個發展中國家和世界上人口最多的國家，建立覆蓋全民的社會保障體系的目標任務十分艱巨。盡管如此，經過長期的社保改革與發展，特別是“十二五”時期在社保領域深化改革與超常發展，我國已經建立了比較健全和非常龐大的社會保障體系，基本上涵蓋了國際勞工組織的一些公約所涉及的各類社會保障項目。目前，我國已經形成以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業人身保險為補充，并且包括社會優撫、軍人保險、住房保障等在內的社會保障制度體系。

不過，目前我國社會保障制度運行質量并不高，在多年來追求外延式的大規模擴張過程中，在某些方面一定程度上未遵循社會保障發展的客觀規律，出現超常規發展、超能力保障的現象，不利于社會保障公平可持續發展。

缺口在變大

社保不僅是一項支出，它還和收入有著密切的聯系。社會是按照工資總額來征收的，這證明有稅收的特征，它還可以叫做社會保險稅、社會保障稅、工薪稅。這些表述都是在說明一件事，以強制征收的形式完成一種繳納，這是稅的特征。社保是唯一一個從支到收都具有和政府相關的特質。為什么社保通過社保稅的形式和收入聯系在一起，但是全稱是社保費，這中間的關鍵在哪里？

上海財經大學中國公共財政研究院副院長于洪告訴記者，在較次廣泛的意義上，社會保障制度是國家以再分配為手段而達到社會安定目標的一種正式的制度安排，其主要內容包括社會保險、社會救濟及社會福利制度，又被稱為現代社會保障制度。這里的第一個關鍵詞就是再分配，從這個詞能解讀出很重要的信息。社保是面臨由市場分配形成的格局，社保發揮功能的時候，一定要等到市場的初次分配完成之后，而不是對市場的初次分配進行任何干擾，這隱含一個非常重要的選擇，市場和政府的關系。什么時候應該市場出現，什么時候應該政府出現。在社保體系中，有些事情是政府該做，而有些事情不是政府職能的發揮。政府不是什么都要管，比如說要保障最低工資，這道線在國際上也有爭議，不是所有的政府贊同有最低工資。所以，再分配這個詞是理解社保體系的非常重要的開始，也是稱為費的關鍵所在。

社會保障分為三塊內容，其中的社會保險，簡稱五險一金：養老保險、醫療保險、失業保險、工傷醫療保險，以及住房公積金。另外還包括社會救助、社會福利。所以廣義的社會保障制度里面，寫的是“社會”而不是國家，這就規定了實施社會保障不僅是政府的事情，更重要的部分是要由社會來完成的。并且從定義上看，社會保險是保障人們最基礎的生活，政府不可能無限制的投入。社保能否全覆蓋，人們往往在意政府要給多少錢，而不去想要如何調動企業的積極性。如果對社保的投入超出政府的承受范圍，那么財政遲早會崩潰，進而社會也會紊亂。就如同有人要求研究學問要用所謂的問題導向，但是太極端就會走向歧途。

財政投入能力

目前社會保障制度已推行到全世界的160多個國家和地區。建立健全與經濟發展水平相適應的中國社會保障體系，是我國經濟社會協調發展的必然要求，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。

財政社會保障支出主要是指社保支出中政府所承擔的部分。根據這一口徑，2014年財政社會保障支出和就業支出為15968.85億元，占當年全國一般公共預算支出151785.56億元的10.52%，占當年GDP的2.51%。從國際上看，在發達市場經濟國家的公共財政體系中，社會保障及福利方面的公共消費或者說收入支持方面的支出是政府最主要的支出項目，占財政支出的比重一般高達30%-50%，占GDP的比重也大都在10%-30%之間。人均GDP超過1000美元的國家，社保支出占GDP的比重基本超過10%。而2014年我國人均GDP已經達到7477美元，2015年估計人均GDP會達到8000美元以上。所以，與國際上大部分其他國家比較，中國目前社會保障支出的水平仍然是偏低的。

中央財經大學財政學院教授曾康華認為，形成這種狀況最基本的原因還是我國經濟發展的不平衡性，經濟實力有限。在一些發達地區，社會保障支出水平較高，而在一些經濟落后地區，社會保障支出水平較低。1992年，我國確立了社會主義市場經濟體制，經過這么多年的發展，社會主義市場經濟體制不斷完善，尤其是經濟獲得了巨大的發展，伴隨而來的人口流動也是巨大的，但由于戶籍制度的限制，社會保障制度的推行，還只能按照戶籍管轄地來推行，這就形成各地差距很大的社會保障支出水平。在我們這么大一個國家，要建立統一的社會保障支出標準，一時間還難以做到，只能是各地根據自身的財力來安排社會保障支出標準，這就造成了各地社會保障支出水平差距這么大?，F在我們國家有好多人不在戶籍所在地生活，而是在工作地或打工地生活，這些人享受不到當地的待遇，造成社會保障待遇的不公平。還有，現在我國經濟進入新常態，政府的財力也進入了一個平穩的增長過程，不會像前些年那樣高速增長，這就決定了我國社會保障支出水平只能只隨著經濟增長而適度增長。

由于社會保險計劃的收支缺口往往要由政府一般財政預算收入來兜底。所以，我們國家地域廣闊，人口眾多，這就決定了只能沿著“全覆蓋、?；?、多層次、可持續”的社會保障工作方針推進我國的社會保障建設?！氨；尽本褪遣荒芨恪案吒＠钡纳鐣Ｕ现贫?，必須建設與中國經濟發展水平相適應社會保障制度。

財政該管的事情

現在人們最關心的就是養老問題，而它的最大問題就是各地養老金賬戶空賬問題。因此，財政被人們認為應該有義務去補這個“窟窿”。這個“窟窿”是怎么來的？就是源自1997年《城鎮企業職工基本養老保險辦法》出臺之后，人為的在社保上劃分出了三類人群：一類是老人；二類是中人；三類是新人。第一類是1997年之前工作并且退休，他們被稱為老人，有一點要明確，他們的養老金帳戶里面是沒錢的，但是國家要給他們支付養老金；第二是中人，1997年之前參加工作、退休在1997年之后的人，這部分人的帳戶會有一點積累，但是積累的不夠；唯一簡單的是新人，1997年之后工作并且在1997年之后退休，換句話說如果新人帳戶運行得良好，應該是有自己真正的賬戶，會形成有社會統籌和個人相結合的模式。但問題是老人和中人的轉制成本要誰承擔？而財政并沒有能力一次性拿出來這么一大筆錢，把這個“窟窿”補上，這筆錢在今天還在不斷地投入。其實最重要的做法就是用新人的錢把這個“窟窿”補上，所以現在的個人賬戶變成了空賬，這是內部財務運行的道路。所以空賬的意思是轉制成本沒有完全消化的時候，又面臨新的增幅以至于收支不抵的情況，這就是老齡化危機和轉制成本消化的疊加。

曾康華認為，財政有義務充當“補窟窿”的角色?？v觀世界，只要是建立了現代社會保障制度的各國都是如此。但是問題是如何補“補窟窿”。如果補得不好，就會成為財政的沉重負擔。如果“補窟窿”成為財政的沉重負擔，政府的財力負擔不起，那這種社會保障制度是不可持續的。

那么如何去解決？于洪說：“財政補貼是被認可的方法，財政應該拿出來補貼，但財政不可能也沒有這個能力一次性補貼完。所以另外一種做法就是國有股的減持，但從數據看，國有股減持的規模目前依然非常有限，當然有時候這個事情會對股市有影響，實際上判斷這種減持是否會不斷持續或加大，要從量這個絕對因素上去分析，而目前來看，它的規模很小，所以老齡化危機和轉制成本消化的疊加一定要拿錢來解決，這是最簡單的方法。所以在2010年國家對個人賬戶做過一個要求，要個人賬戶做實，這寫在很多重要的社保文件里，而且財政是真正拿出錢來做實的，但做實的過程很困難，財政支出的壓力很大，因此這個工作在2013年的時候基本停止了?！?/p>

實際上如果名義賬戶制運行的好，對個人而言，沒有任何不利的影響，但畢竟沒有真金白銀放在那里，和做實相比會有很大的區別。如果能走向積累制，就不會受財政支出的影響，因為自身在循環，自身在積累，未來是由社保的體系自己運行來支付的。如果是名義賬戶制，是和財政捆綁的，當然這個對當期財政危機有很大影響，就把政府的可持續性和社?？沙掷m性聯系在一起。

“其實我們國家要補的缺口是可以測算的，但是測算沒有標準答案，包括造成現在最危機的年限都有爭議。從30年到50年，這個收支比例差異非常大，而且受中國宏觀經濟的影響，在預測的時候，經濟增速在未來十年內的達到多少，然后會降低還是增速，對缺口的數字都有很大的影響。而且我個人覺得隱性債務的成本有可能靠時間化解，因為老人越來越少了，1997年前退休時候50歲，到現在70歲，等再過10年會越來越少。當整個社會都成為新人的時候，老的成本就解決了，但是現在我國收支相抵也出現老齡化的傾向，所以這又成為另外的負擔?！庇诤檎f道。

該怎樣管

所謂的“高福利陷阱”中的“高福利”到底如何界定？于洪認為，高福利的表述源自于歐債危機，表面上看歐洲這些國家的經濟危機的導火索是債務，但實際上壓垮這些駱駝的最后一根草一定是剛性的福利支出。所以大家會發現，最先倒掉的是非常好的國家，而人們眼里的好國家就是用高福利來衡量的，比如說冰島、希臘，它們這些國家在社保水平里是排在最前面的，它們是世界上福利水平提供最高的國家。換句話說，這個危機如果沒有那么多剛性福利的支出，可能是可以度得過，但是福利很龐大，水平很高，而且又是剛性支出，只能增不能減，所以把這些國家壓垮了。那么防止“高福利”主要是希望中國不要走上歐洲這條老路，要政府去包攬越來越多的事情。萬一包攬到財政不可持續的時候，會因為高福利問題讓我們國家陷入巨大的危機。類似福利的陷阱在社保里有很多種，失業陷阱、貧困陷阱，實際上是支付水平過高的時候有可能掉進去，掉進去后，對社會就會有很多不利的影響。

從目前所感受到的一些信號來看，我們國家未來最想做的事是劃清政府和市場的界限，換句話說，就是“補窟窿”的階段已經結束了。所謂劃清界限，不僅要劃清政府和市場的界限，而且還應該進一步地劃清中央政府和地方政府的界限。這種劃清界限的過程可能不再是增加財政投入，比如基本養老保險，地方差距很大，人群差距也很大，人們覺得不公平，這是由制度因素決定的。因為養老保險是省級統籌，但是有的省的財力做不到。于洪說“要想社保、養老未來實現全國統籌，財政要做的事是找到界限在哪里。全國統籌，那一定可以保證各地區的公平性，不過由于中央財力所限，所達到的水平不會高。把中央政府和地方政府的界限劃清，中央把統籌做好，然后剩下的事情交給地方政府，換句話說某個地方經濟水平高，可以多統籌，地方水平低就可以少統籌。同樣的地方政府會做第二層切割，地方財力規劃能做多少，剩下的部分就交給市場。這樣，財政的功能就劃分清楚了。和以前承擔更多的職能不一樣，財政到這里就為止了，剩下的空間交給市場和社會了。