城鎮化新徑

王澤彩

《國家新型城鎮化規劃》（2014-2020年）明確了我國城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，當前及今后中長期關鍵在于抓好落實。進一步優化空間布局和規模結構，促進特大城市健康發展、大中小城市合理分工。進一步拓寬融資渠道，健全城鎮化建設多元化融資機制。進一步完善農業轉移人口市民化制度，實現城鄉一體的基本公共服務均等化。

優化布局結構

城鎮化是經濟、社會發展自然演進的過程。要發揮市場主導、政府引導的協同作用，有序推進城鎮化健康發展。城鎮化按市場選擇，必然是特大城市、大城市及其圍繞它們的城鎮帶模式，人口向東部一定規模的轉移是不可擋的。同時，為緩解轉移人口大跨度遷徒問題，推動就近就地城鎮化，中西部地區要重點建設圍繞省會等重點城市的城鎮帶，附之于特色城鎮，如特色旅游或交通節點的人口集中，特別是要重視農業規?；洜I之后可能出現的集中的農業物流、加工中心。從理念上，要鼓勵人口的流動，包括家庭流動，戶籍制度改革、社保制度改革、學籍制度改革等都是著眼于這些方面的。資源配置扭曲的改善，人民福祉會增加更多，城鎮化質量會提升。需要指出的是，城鎮化的市場選擇模式決定了農民根據自身素質特長和職業選擇，可以就近城鎮化，也可以異地擇業和居住，這是市場決定的，是由農民選擇的，而不是由政府拍板的。所以，農民就近城鎮化只是部分農民的一種行為，而不是城鎮化發展的一般規律。

樹立“精明增長”理念，以大城市為依托，發展不同規模城市群。一是特大城市去功能化。針對交通阻塞、環境污染等“城市病”，加快推進特大城市副中心建設，對目前仍在中心區的企業、事業單位，如一些工業企業和高等學校、醫院、科研機構等，逐步轉移到特大城市郊區或附近城市，以緩解特大城市中心區壓力。二是大城市“衛星”化。不同規模的城市作用各異，大中小城市和小城鎮組合的“衛星”形態是引導空間發展的方向。注重大中小城市和小城鎮有序分布發展，形成合理的政治、商業、文化和生活區域中心，嚴格限制集中建設特大城市。三是中小城市和小城鎮特色化。在重塑單一功能發展模式的同時，重點發展吸引力和競爭力強的中小城市群，培育基礎設施完備、環境清新舒適、文史風味濃厚的小城鎮。形成以大城市為核心，與中小城鎮有機結合，在旅游、科技、人文等領域特色鮮明、比較優勢突出的城市群。

如果沒有產業支撐，城鎮化就無從談起。按照“兩橫三縱”布局謀篇，在編制《“十三五”國民經濟和社會發展規劃》時，尤其要正確處理好城鎮化與工業化的關系，以產業設計謀劃城鎮化布局。以工業化支撐城鎮化，以城鎮化為工業化創造更多發展條件。通過產業化支撐城鎮化，積極發展產業經濟，努力創造就業崗位，大幅提高居民收入，夯實“人的城鎮化”基礎。通過城鎮化進一步提升產業化，不斷推進要素驅動向創新驅動的轉變，加快傳統產業結構的調整和優化升級，縮短“后工業化”進程。統籌各項政策和制度安排，促進“大眾創業，萬眾創新”，大力發展戰略性新興產業和現代服務業，激活農業勞動力人口向二、三次產業轉移的“虹吸效應”。

多元化融資機制

對于城鎮化過程中基礎設施建設所需資金，房地產稅為重要稅收來源，地方債也是重要一方面。為兼顧代際負擔均衡的問題，允許地方發債，但要嚴格控制。一是加快制定地方政府債券操作細則。按照加強地方政府性債務管理的意見，在充分厘清地方政府性存量債務現狀的基礎上，不斷完善地方政府債券管理辦法，明確債券發行、兌付有關細則。二是支持省級政府合理發行債券，并向城鎮化建設適當傾斜。根據各地政府性債務余額情況確定債券種類和結構，債務壓力較大的，應優先發行債券置換存量債務，降低財務成本。在一般債權和專項債券中，應重點支持省級政府發行專項債券，更多地使用公用事業收益作為償還來源，以減輕財政償還壓力。三是完善相關配套制度。建立地方政府債務風險評估和預警機制，并以此為基礎探索地方政府信用評級制度，推動地方政府債券定價市場化。

為保障城鎮化建設資金，在依法賦予地方政府適度舉債權限基礎上，要推廣使用“政府與社會資本合作模式（PPP）”和加強地方政府融資平臺公司管理。一是進一步完善PPP制度設計。對現有政策法規進行詳細梳理，力爭消除有沖突的制度障礙，在此基礎上，進一步規定PPP項目的操作規則，對市場準入、預算管理、流程設計等關鍵問題加以明確。選擇市政公用設施、江河湖泊生態環境、收費公路等領域，盡快印發應用PPP模式的指導性意見。二是盡快推出一批示范項目。在保障房建設等領域，逐步探索PPP模式。密切跟蹤指導新能源汽車充電設施、污水垃圾處理等領域的新建PPP示范項目，在海水淡化領域進一步推廣PPP模式，適當采取中央財政補助等激勵方式，調動地方和項目單位積極性，推動項目落地。

中央財政設立新型城鎮化專項資金，支持補齊城鎮基礎設施短板。在新型城鎮化過程中，政策的頂層設計、發展趨勢的總體把握在中央，而主體責任在地方?？梢钥紤]通過中央財政設立專項資金的方式，對城市政府基礎設施建設進行定向引導。具體操作上，可在現有中央財政城市管網專項資金基礎上，適當增加資金規模，拓展支出范圍，通過示范試點等方式，集中支持城市地下綜合管廊、防洪防澇設施建設等。一方面，立足當下，切實解決當前城市基礎設施瓶頸和短板問題；另一方面，適度超前，增強城市基礎設施建設的前瞻性和預見性。

公共服務均等化

根據基本公共服務的事權劃分，合理界定各級政府的支出責任。加快行政管理體制改革，逐步減少政府層級，是健全完善事權與財政體制的關鍵所在。要細化各級政府支出責任，探索建立以常住人口作為調整基本公共服務差異的轉移支付制度。實現城鄉基本公共服務均等化的初步設想：中央政府主要制定全國最低標準，依法承擔義務教育、社會保障、公共衛生等基本公共服務成本；省級政府要制定本省市區基本公共服務標準，承擔省級基本公共服務支出責任，建立跨省市農業轉移人口城市的橫向轉移支付補助；市、縣含（縣、區）政府要承擔市縣基本公共服務支出責任，以及基礎設施建設和運營成本。

完善相關轉移支付辦法，充分體現為農民工提供公共服務增支因素。以建立人口基礎信息庫為契機，加快建立“綜合采集、集中管理、信息共享”的流動人口信息綜合數據庫和共享平臺，實現流動人口服務管理信息化，在此基礎上完善相關轉移支付制度辦法。一是調整現行轉移支付辦法。分配均衡性轉移支付時，不斷提高非戶籍常住人口折算比例，最終實現將常住人口作為測算依據；完善教育、社保、醫療、保障性住房等轉移支付辦法，充分考慮農民工因素。二是建立標準化支出指標體系。要完善常住人口數、服務標準等綜合信息收集與整理，建立標準化支出指標體系，逐步形成科學、規范、實用的數據庫，為完善有關轉移支付辦法奠定基礎。三是健全正向激勵機制。按照投入、產出和效率原則，推進基本公共服務供給與績效掛鉤政策。

根據農業轉移人口成本分類，健全由政府、企業、個人共同參與的成本分擔機制。一是科學分類。對城中村農民，納入城鎮社會保障和住房保障以及城鎮公共服務體系。對大中城市城鄉結合部從事非農業生產或者高效農業的農民，要保護其合法財產權益，本著自愿原則轉為城鎮居民。對外出打工農民工，在城鎮有穩定工作和較高的收入，他們最有可能融入城市。二是明晰責任。對于城郊區農民市民化的，以集體經濟組織自建方式城中村改造農民市民化的，政府重點要解決社會保障和基本公共服務均等化問題。外出打工農民工有穩定工作和收入的，政府只要解決公共服務均等化問題。三是優化資源。對農民轉為市民的社會保險支出，推行社會保險便攜式“福利包”，打破區域限制，由中央統籌建立社會保險橫向轉移支付制度。