水資源稅研究及對我國的啟示

何萍

摘 要：自2016年7月1日起，我國全面推行資源稅改革，資源稅是調節資源配置效率的有效手段，目前在河北試點征收水資源稅，開啟改革資源稅的序幕。本文對國外水資源稅實踐和經驗進行了簡要介紹，結合我國水資源收費制度的現狀，分析了我國現有水資源核算存在的不足，研究和構建我國水資源收費制度改革的必要性，并提出了改革我國水資源稅費的建議。

關鍵詞：水資源稅；水會計準則；費改稅

一、引言

自2016年7月1日起，我國全面推進資源稅改革。預計還逐步將森林、草場等納入征稅范圍。當前我國征收的資源稅主要以礦產資源和鹽為主，隨著經濟的發展，現在資源的重要性已經被大家所認識，而且構成資源稅的內容延伸了很多。從水資源稅開始試點實行，為資源稅改革邁出新的一步。

對于水資源稅的征收方式，許多學者考慮用經濟杠桿調節水資源供需矛盾，而價格是節約用水的重要參數。例如，

R.Askley（1992）探討了居民最大和非最大用水量，證明需水最大價格彈性是非最大的價格彈性的2倍。甘泓、高敏雪等（2009）開展的聯合國水環境—經濟核算體系的研究和試點工作，更是從國民經濟統計的角度，提出了開展水資源核算的一套體系。2012 年，澳大利亞出臺《澳大利亞水會計準則第1號》和《澳大利亞水會計準則第2號》，構成了澳大利亞會計準則體系，對我國水資源會計體系建立有重要意義。2013年，中共十八屆三中全會明確指出我國要開展水資源確權登記和水權交易制度，這對水資源核算方式提出了明確要求。

二、國外水資源稅實踐及特點

水資源稅政策作為一種控制水資源需求量、保護水環境的經濟工具，已為許多國家所采用。它指政府通過頒布取水許可證來管理取水者從水源地直接取水權力，并對取水許可的擁有者征收相應稅或費。每個國家的水資源征收的政策有所不同。

（一）國外水資源稅收政策比較

（二）國外水資源稅政策的共性。第一，稅費收入?？顚Ｓ?。比如俄羅斯征收的水資源稅，資金主要用于水資源的開發和利用。收到資金建立水資源管理基金，對一些相關水資源項目投資。在《俄羅斯聯邦水法典》中還規定水資源稅不同稅種的分配和使用要求。第二，合理劃分中央和地方的責任。荷蘭則由省級水資源管理委員會征收，顯示其民主、公平。俄羅斯水資源稅是有水利、環保等部門通力合作，發揮各部門的優勢。在水資源稅稅基和稅率確定方面，地方政府可以根據本地實際制定更為合理的稅率，享有更大的自主權。第三，多形式稅率。在德國，不同地區根據水資源的采用從量征收水資源稅，但各州間稅率存在差異。荷蘭對地表的水污染稅根據不同地區的保護力度征收不同的稅率，也告知我們水資源稅稅收設定不宜過高或者過低。

三、中國的水資源稅費發展現狀

2016年，河北開始試行水資源稅征收。近幾年國家陸續出臺了《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》、《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將水資源管理、水價改革、水權交易等納入生態文明制度建設的重要內容，還探索編制自然資源資產負債表。

資料來源：中華人民共和國水利部

根據國家水利部數據，2014年對主要分布在北方17省平原區的2071眼水質監測井進行了監測評價，地下水水質總體較差。評價全國重要江河湖泊水功能區3027個，符合水功能區限制納污紅線主要控制指標要求的2056個，達標率為67.9%。

從表1、表2的數據說明，當前我國對地表水、地下水的依賴度較高，水污染較嚴重，而對于水資源的征收方式單一，標準分類不同、超計劃收取水資源費制度未普遍落實等問題?，F階段在水資源稅費征收上還存在很多的不足，主要體現在以下幾個方面。

第一，水資源收費執行力度不強。相關管理部門對水資源的收費標準有所差異，企業與監管部們可以有議價空間，沒有嚴格的執行力度，使水資源造成巨大的浪費。國外對于水資源的管理，為使其可持續發展，采用水資源稅的形式明確收稅的義務，使其具有強制性和無償性，讓人們認識到水資源重要性。

第二，稅收收入分配不合理。我國自然資源歸國家所有，對于資源收入（除石油資源稅）分配歸地方所有。資源稅也是地方財政收入不可忽視的一部分，地方為了短期利益，可能對各種資源大肆開發，而水資源的使用都不可或缺，對于水的使用會造成大量浪費和不合理使用，對環境也會造成破壞。這不利于國家對資源統一的規劃，會出現“資源詛咒”的現象。

第三，缺乏專門的政策保護水資源。國家出臺了許多水利改革措施，為開展水會計準則的制定提供了好時機。對于水資源的管理，取水證制度由縣級以上人民政府對其實施和監管，縣級以上財政部門、價格部門負責收取水費，而水污染費由環保部門負責?？蓻]有相關立法確定各部門間的職能分配，對水資源的管理也沒有明確的管理規定，導致收費有差異。

四、國外水資源稅政策對中國的啟示

經過幾十年的經濟發展，我國的水資源日益枯竭且污染越發嚴重，急需重視對水資源保護，借鑒國外的水資源稅管理方式，制定符合我國水資源稅費的征收管理方式。

第一，加強不同機構之間的合作。保障生態環境用水不僅僅是一個部門的職責，它涉及多個政府部門或者機構。大多數事務的管理都不是一個部門能夠單獨完成的，主要考慮是有關部門或者機構之間應當如何分工、如何合作或者配合的問題。在水資源管理過程中，我國的各部門或者機構可以將職責劃分明確，將機構間配合程序規定得具體、可行。

第二，根據我國流域差異以及行業特點設置相應靈活的差別稅率。我國的水資源分布廣泛，開采難度和方式各有不同，對于不同的地方可以根據當地水資源的狀況以及當地的經濟發展情況，對于用水的單位和個人能把交稅資源稅當作一種義務，設置適用于當地靈活的差別稅率。而對于國家大力扶持的農業及其他特殊行業，可以給予相關的優惠措施。另外，制定一些節水獎勵機制，對于在節水環保方面表現優異的企業，可以給予適當的減免或退稅獎勵措施。

第三，加快水資源 “費改稅”轉型。目前在河北開始試行水資源稅費改革，將地表水和地下水納入征稅范圍，實行從量定額計征，對高耗水行業、超計劃用水以及在地下水超采地區取用地下水，適當提高稅額標準，正常生產生活用水維持原有水平不變?？梢杂行Оl揮稅收調節作用，并與其他政策措施相互配合、形成合力，有效抑制地下水超采和不合理用水需求，促進水資源高效利用，推動形成節約保護水資源的社會環境。對于成效還有待時間觀察，不過水資源稅費改革是勢在必行。

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