淺析我國排污權交易制度

李笑飛+王昌宇

摘要：隨著環境污染問題的日益突出，排污權交易作為一種具有市場機制的新型環境保護制度得到了各國的重視。這一新型制度對我國現今環境狀況有很大的幫助，既促進企業改進生產工藝、降低能耗，又可以有效減少治理環境污染的社會費用，降低環境負荷，提高環境質量。我國雖然開展了排污權交易試點并獲得了些成功的實踐經驗，但受我國地域經濟、環境問題和社會發展程度特殊性的影響，排污權交易在推廣試用中依然有很多難題需要解決。因此分析排污權交易制度既有理論價值又有現實意義。

關鍵詞：排污權；交易；總量控制

一、排污權交易制度概述

（一）排污權交易制度產生的背景

1、環境污染嚴重

環境問題的產生與加劇是一切環境管理制度產生的根本原因，隨著工業革命的開展和各國經濟的持續發展，環境問題上升到危及人類社會可持續的程度。在各類環境問題中，環境污染問題尤其嚴重。從近幾年環保部公布的中國環境狀況公報來看，我國的環境污染問題不斷加劇，無疑對我國的環境保護管理制度提出了更高的要求，諸如排污收費制度、排污權交易制度等控制排污的環境管理手段逐步引起了我們的重視。

2、污染排放控制成效低

針對嚴重的環境污染問題，國家雖然制定了相應的政策法規，如《環境保護法》、《水污染保護法》但受我國長期的經濟發展模式影響，污染排放控制的成效低。因此，加快排污權交易制度這一新型市場化環境保護機制的研究，將其法律化，使得參與排污交易的各個主體能夠有法可依，在保障經濟發展的同時控制環境污染十分必要。

3、環境容量概念的提出

環境容量，是指環境的承載量，即環境所能承載的最大的污染量。排污權交易制度對環境污染控制釆取的是總量控制的方法，因此，環境容量概念的確定，為環境污染從濃度控制轉向總量控制提供了條件。在未實施排污權交易制度時，政府主要采取濃度控制的方式治理環境污染，雖然有一定成效但弊端較多，如忽視了地區差異性、缺乏經濟利益難以控制排污主體的排污行為。因此以總量控制的理念為基礎，先確定地區的排污總量，進而用排污權交易制度控制污染總量這一經濟手段將更有成效。

（二）排污權交易的涵義及法律性質

排污權交易，指政府運用總量控制的方法，依法授予一定的區域內的排污主體確定容量的資源使用權，在該限額內，允許各個排污主體之間通過交易的方式對自身享有的排污量進行調節，發揮市場的作用控制污染排放量。從實質上看，排污主體基于意思自治簽訂排污權買賣合同轉移排污權，該交易行為是一種具有私法性質民事法律行為，但由于政府要對這一交易進行監管，使它又不同于一般的民事法律行為。有學者就將排污權界定為一種行政許可性權利，認為排污權交易制度是一項政府發揮市場作用控制環境污染的治理制度，屬于行政行為的范疇。

二、國內外排污權交易制度的概況及存在的問題

（一）國外排污權交易制度的發展

排污權交易制度最先由美國提出，近年來才受到各國關注。由于最初美國在總量控制以及排放成本上考慮不周，只把主要精力注入排污的技術層面，導致當時的排污權交易制度夭折。經濟學家戴爾斯在20世紀70年代初提出排污權交易，這才將排污權交易制度引入環境保護實踐中。1976年，美國國家環保局在對河流污染源和大氣污染的治理中運用這一制度。在1990年重新修訂的《清潔空氣法》中，將排污權交易制度納入法律范疇。鼓勵公司參與市場買賣污染權，創先的將排污權交易制度運用在控制二氧化硫排放方面。

（二）我國排污權交易制度的概況

上世紀80年代我國的排污權交易最先應用于水污染領域，排污權交易在水污染領域取得初步成效后又被應用到大氣污染領域。進入21世紀，排污權交易在大氣污染治理領域的應用不斷擴大，以深圳市為例，2013年已全面開啟碳排放交易市場。伴隨著排污權交易在實踐中的發展我國立法也在努力跟進，2014年國務院辦公廳頒布了《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》。

（三）我國排污權交易制度存在的問題

1、法律和政策規定相對滯后

現行環保立法依然受計劃經濟體制的影響，國家習慣采用行政強制措施管理環境問題，對于一些特殊的環境問題，不能靈活應用管理機制予以解決。而排污權交易制度也沒有納入環境保護法的規定，缺少關于排污權交易制度的國家性法規，這樣一來排污權交易制度就得不到普及。就我國現行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》來說，雖然這些污染防治單行法中也涉及到一定的與排污權交易有關的相關法律規定，如排污總量控制以及排污許可證制度的相定，可仍未形成一套完善的排污權交易制度。一些交易試點地區依照自身情況，制定了具有當地特色的相關條例，顯然這些規范并沒有很強的法律效力，且適用的范圍有限。

2、排污權交易市場不規范

由于我國排污權交易市場不完善，對排污單位出售結余排污權的行為不規范，導致一些有富余排污權的企業肆意限制出售或不出售自己剩余的排污權，以達到阻礙競爭對手的發展的目的。有的甚至哄抬價格，故意擾亂交易秩序。還有很多企業對排污收費制度的理解不正確，認為只要繳費就可以排污，因此，他們不會去購買排污權，富余排污權企業更不必出售排污權，排污交易市場嚴重不規范。

3、排污權交易監管力度弱

有完備排污權交易系統的國家，在排污權交易的實施過程中都有一套成熟的監督管理體制。在美國，為保證排污權交易制度的順利實施，從最初交易參與者的確定到最終許可證的審核，各個環節都制定了相當嚴格的標準。我國排污權監督管理機制不健全，不能準確查明一些排污單位惡意上報錯誤信息以逃脫對排放超標污染物的繳費的現象，從而造成實際排放量與政府管理部門信息不對稱。因此，我國已經初步形成的管理辦法和管理體系可操作性較差。

三、完善我國排污權交易制度的建議

（一）建立健全的排污權交易法律體系

唯有將建立在市場經濟體制下的排污權交易制度納入環境法的范疇，讓排污權交易有法可依，才能確保交易的合法性，公平性。因此，相關法律部門應制定出完善法律法規，使其上升為國家性法律。與此同時，各地方政府可以自行制定符合當地要求的具體操作細則，以便促進排污權交易工作的完善。

（二）規范排污權交易市場

首先，規范排污權交易市場是此制度成功實施的保障。排污權交易市場應該由政府相關機構進行管理，確保交易能夠順利進行，應允許排污企業在法律許可的范圍內自由交易排污權。其次，端正買賣雙方對于排污權交易的態度。在限制有富余排污權的企業惡意囤積排污權的同時，也要提高購買排污權的排污企業的準入門檻，限制效益低，污染高的企業進入交易市場。

（三）完善排污權交易的監管制度

排污權交易的轉讓與買賣主要是通過市場機制來進行的但也需要政府部門的有效監督。首先要轉變政府職能。排污權的有償轉讓，需要在政府的適當干預和監督下進行。但是，政府的職能應該發生一定得轉變，避免使用行政手段發放排污權額度，而是通過經濟手段發揮調控作用來代替原來的行政命令。同時還要建立相應監督管理系統，努力維護交易市場的秩序。其次要促進污染物排放總量減少。政府可以在每筆排污交易中總結各地出現的環境問題，尤其是環境問題的高發區，以及各地都會出現的普遍環境問題，針對排污權的賣出和買進作出相應解決對策，利用行政手段逐步控制及減少污染物排放總量。（作者單位：河北經貿大學法學院）

參考文獻：

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