城鎮化進程中失地農民社會保障存在的問題及對策

周良姣

【摘要】近十年來，隨著我國城鎮化的快速發展，大量的農民土地被征收，而且這一勢頭將持續。失地農民游離在農村和城市之中，逐漸成為邊緣化弱勢群體。土地作為農民賴以生存的保障，當他們的土地被征收，應該得到合理的補償，但是，在現實中，并非如此，在經濟補償方面，他們遭受到重大的損失，補償標準低，而且也面臨著一系列的后續問題。本文采用走訪與文獻研究法相結合方法，通過對桐廬縣實地考察，走訪相關職能部門，查閱有關文獻，對資料的進行搜集、整理、篩選、吸收，了解桐廬縣失地農民社會保障存在問題，在借鑒別人研究成果的基礎上，提出相應的措施。

【關鍵詞】失地農民；土地征用；社會保障

一直以來，農民為國家作出的巨大貢獻，也做出了不少的犧牲，如今，失去土地，他們理應得到合理的補償，但在征地過程中卻出現了補償不合理、相關法律法規缺失，安置方式單一等諸多問題，農民失去土地后，生活難以得到保障。如何有效解決好失地農民的社會保障問題，關系到失地農民的生存權和發展權，關系到農村社會的穩定、經濟的可持續發展與和諧社會的最終建立。

一、概念界定與理論基礎

（一）概念界定

李積霞認為，失地農民是因失去土地而失去土地上附有的包括財產權、就業機會、基本生活保障權利以及與土地有關的其他權利，他們失去了農民的身份，又不同于一般城市居民，他們居住環境和生活習慣帶有鮮明的農村色彩，成為“城市農民”。我認為，失地農民是以原先一直在國家或集體的土地上從事農業生產勞動，但因非農建設需要而失去土地使用權，導致他們的身份、職業發生變化的群體，是介于農民與城市居民之間的特殊中間群體，其獨特性表現于既喪失了賴以生存的土地，不具備傳統意義上的農民身份，同時又沒有完全融入城市，享受城鎮居民的應享有的權益。

（二）和諧社會理論

和諧社會是一個民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的理想社會。

和諧社會理論指出，社會是以共同的物質生產活動為基礎而相互聯系的人類生活共同體，是由各種各樣的子系統所構成的一個相當復雜的總系統。實現這個總系統的和諧，就必須牢固樹立全局理念，統籌兼顧，把各個社會子系統有機地統一于整個社會總系統之中。在推進農村現代化的進程中，農民土地被征收，當他們失去土地后，他們的社會保障這個子系統必須兼顧，我們必須堅持“以人為本”、“和諧發展”的共同原則，充分考慮失地農民的社會保障問題。

（三）社會保障理論

社會保障是通過立法對收入進行分配與再分配，是對生活有特殊困難的公民提供最安全，最基本的生活保障，由社會保險、社會救濟、社會福利等組成，其中，社會保險是最核心的。社會保障突出“以人為本”，依法建立，而且它是全社會化行為，由政府與社會各界共同努力。

社會保險是社會保障的重要組成部分，是一種為喪失勞動能力，因健康原因或暫時失去就業機會的公民提供資金或補償的一種社會和經濟制度，它主要包括養老保險、失業保險、醫療保險等。社會保險的稅費形成社會保險基金。失地農民失去土地后，也就失去了就業崗位，依據社會保障精神，他們應該得到合理的補償，保證他們的正常生活。社會保險基金的運營、監督與管理，是社會保障的又一個重中之重，牽連我國億萬人民的生活保障問題。因此，建立與完善社會保障基金體系十分有必要。

二、桐廬縣失地農民社會保障存在的問題

（一）安置方法單一

我國失地農民的安置方法主要為貨幣安置，即將安置補助費等一切補償費用一次性以貨幣形式發放給農民，讓農民自己解決就業和生活出路。失地農民往往只看到眼前利益，比較容易接受貨幣安置，但由于失地農民的勞動技能與道德素養都不高，市場競爭力較小，一旦失去土地，他們的基本生活得不到保障，而事實上有限的貨幣補償根本無法解決大多數失地農民的長期生活問題，加之部分農民缺乏遠見，往往在短期內把有限的安置費用完，不久之后，相當一部分人落到生活無著落的地步。桐廬縣下輪村，僅以每畝19300元作為征地補償費用，許多失地農民尤其是年齡比較大的農民在失去土地后，由于缺乏技能與知識，基本無收入，年輕人只能外出打工，但因為文化程度、技能水平的限制，一般只能依靠自己的體力，干些重活，只能拿少許的血汗錢，生活比較貧困。

（二）失地農民社會保障制度的配套措施尚未健全

第一、失地農民缺乏工傷保險與失業保險。大部分都沒有工傷保險，更讓人驚訝的是，他們當中有相當一部分人還根本不知何謂工傷保險，但他們每年因勞動條件差而致傷、致殘和致死的事故卻發生比較多。失去土地的農民由于受到技術能力，文化水平等方面的限制，在轉移就業過程中，其失業風險大大高于城鎮一般就業者，但卻沒有幾家用人單位為他們繳納失業保險金。據走訪調查桐廬縣下輪村220戶數據顯示，已繳納失業保險金的不到3%。

第二、失地農民基本醫療保險和大病救助機制尚不健全。桐廬縣洋洲村村民每年繳納60元的醫療保險，在鄉或鎮級醫院住院報銷70%，在縣級醫院住院報銷，50%在市級及市級以上醫院住院只能報銷30%，未住院者不得報銷。這樣的醫療保障政策，讓許多失地農民還普遍存在看不起病、就醫率低的現象。如果失地農民患大病，因病返貧、因病致貧的現象依然比較普遍。

（三）失地農民就業難

據桐廬縣人民政府征收土地公告（2012年第9號）顯示，征地總面積為9.3149公頃，桐廬縣人民政府征收土地公告（2012年第11號）顯示，征地總面積為8公頃，桐廬縣人民政府征收土地公告（2012年第12號）顯示，征地總面積為24.8532公頃，桐廬縣人民政府征收土地公告（2012年第25號）顯示，征地總面積為34.701公頃，桐廬縣人民政府征收土地公告（2012年第27號）顯示，征地總面積為32.4103公頃，征地數量及頻率較往年都有較大的增長。當土地被征收時，大部分貨幣補償方式，采用一次性解決方法，這樣，由于失地農民文化程度與技能等各方面的限制，他們未來的就業就面臨著巨大的挑戰。

三、解決桐廬縣失地農民社會保障問題的有效措施

（一）采用多種安置方式

因人而異，單一的安置方式難以解決所有失地農民的社會保障問題。而且目前桐廬縣洋洲村所采取的一次性貨幣補償表現出各種各樣的問題，當地村民難以真正接受。本人認為，股份安置不失為一種好方法。改變集體資產管理模式，采用股份制方式，將現有的集體經濟資源以股份制的方式投資建廠或出租，使農民變成股民，促進資本的保值增值，每年分紅，這也不失為一種“可持續生存”，不過這種方式有優點也有缺點，若入股企業發展不順，失地農民的養命錢也將成為泡影，所以在參股前，應請專家作可行性分析報告，農民慎重考慮，而且精英人才必不可少。這種安置方式還有另外一個最大的優點就是為失地農民提供就業崗位，發展實體經濟，讓農民有一個穩定的收入。而且，為失地農民配股，讓他們成為股民，把企業當成自己的家，激發他們的工作積極性，實現企業與農民的互利共贏。

（二）建立健全失地農民社會保障體系

對于當前的桐廬縣應該首先建立和完善失地農民養老保險制度，確定失地人員養老保險范圍。確定失地農民養老保險繳費標準，規范失地農民領取養老保險方式。其次，建立和完善失地農民醫療保險制度，未解決失地農民的醫療保險問題，當地勞動和社會保障局可設立基本醫療保險，包括門診醫療包干和住院醫療保險金。其中門診醫療費用包干按每人每月30元的標準，由社會保障經辦機構按月發放；住院醫療保險金由當地醫療保險經辦機構負責統籌管理。住院醫療保險統籌費用由國土管理部門從征地補償費中按每人10000元的標準一次性劃撥，建立失地農民住院醫療保險統籌基金專戶，實行專戶管理，?？顚Ｓ?。最后，建立與完善失地農民的就業保障制度，對失地農民進行培訓，不是單純的消費，等他們有了一技之長，他們又開始工作，一方面為社會創造價值，另一方面又形成新的消費體，促進社會經濟的發展。

（三）因地制宜，創辦具有當地特色的企業

桐廬縣橫村環境優美，交通便利，自然資源豐富，村民作風純樸。進一步加大種植業基地規模，大力發展稻米、食用油等農產品加工業，拓展產業鏈，為橫村村民提供更多的就業崗位。橫村作為蔬菜基地，可以采用集中經營、集中管理的方式，農民與公司共同合作，實現共贏。目前，要提高村民生活水平，我們要把農業資源轉變為經濟資源，大力打造特色產業，同時建設農業生態園，農業休閑示范基地。所以，進一步加強創辦具有當地特色企業的力度，發揮資源優勢，必然是解決當地農民就業難的一條好途徑。

參考文獻

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