信息不對稱對公共政策的影響分析

摘 要：我國公共政策過程中普遍存在著信息不對稱問題，其形成原因多種多樣，社會分工形成不同的專業知識是根本原因，信息成本、有限理性、不完全合同是利益原因，決策體制和科層制的缺陷是組織原因，技術風險和團隊等是客觀原因。信息不對稱對公共政策的制定、執行、評估、監控和終結等有消極影響，可能導致政策失效，應通過控制信息流向、削減委托代理鏈條、建立電子政府等不同方式加以治理。

關鍵詞：信息不對稱；委托-代理關系；政策信息

1 引言

“信息不對稱理論”最早是由研究信息經濟學而獲得諾貝爾經濟學獎的學者、美國經濟學家喬治·阿克洛夫、邁克爾·斯賓塞和約瑟夫斯蒂格利茨經過對舊車交易市場、保險市場和勞動力市場交易行為的研究而提出的[1]。信息不對稱一般指交易中的各人擁有的信息不同。在社會政治、經濟等活動中，一些成員擁有其他成員無法擁有的信息，由此造成信息的不對稱。從經濟學的角度來看，在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解是有差異的；掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。不對稱信息可能導致逆向選擇和道德風險的問題。這樣的信息不對稱不僅使公共政策的合法性降低，同時也會妨礙政策的成功執行。除了上述提到的問題，“公共政策失真”、“數字出官”、“官出數字”等現象也可以從信息不對稱中找到原因。

2 公共政策過程中信息不對稱的原因分析

根本原因：社會分工的存在，每個人都有專業知識

可以說，當前人類所取得的巨大的進步，都是分工的功勞。對分工重要性的肯定可追溯至亞當·斯密的《國富論》一書，該書中否定了重農主義學派對于土地的重視，斯密認為勞動才是最重要的，勞動分工將能大量的提升生產效率。人類美國著名行政學家古立克也認為，分工是人類在文明過程中挺起腰桿，提高自身地位的鞭笞。分工之所以必要，是因為人的性格、能力與技能有差異，并且還因為人的知識有限。在政府體制中，自然也需要進行分工。古德諾將這兩種功能稱之為“政治”與“行政”，即在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達與國家意志的執行[2]。其中，政治與政策的制定相關，行政與政策的執行相關，政策制定與政策執行相應地二分。在韋伯關于官僚制的經典表述中，官僚制也是建立在高度分工與專業化的基礎之上的。韋伯指出，官僚制中每一種職務都有其應具備的學識、能力與經驗，各級行政人員均為技術上訓練有素的公務員[3]，即他們都是具有專門知識的人。由于社會分工的不同，更強化了專門知識。每個公務員所具有的不同的知識，成為公共行政組織中信息不對稱的根源。

2.1 利益原因

（1）信息需要成本，人是有限理性的。

公共政策活動中所需要的一些信息必須通過一系列活動獲得，這些活動也是政策信息的交易過程。其有效運行必然需要一定的人力、物力、財力等資源的投入與消耗，即存在一定的交易成本。而在公共政策各環節中，如政策問題的確認、規劃和設計等階段，常常不能承受收集所需信息的成本而導致信息的不對稱。即使人們能夠承受所有的成本，也不能說明人們所搜集的信息是完善的。因為經過這么長一段時間后，所得到的信息已經不能反映最初的狀態。人類有限的理性觀點認為：人的信息加工和計算能力是有限的，因此，由人組成的任何組織無法完全按照理性模式去行動，即人和組織沒有能力同時考慮所面臨的所有選擇，無法按照“效率最大化”和“最優化原則”理性地指導自己的行動[4]，而是遵循“滿意”原則。

（2）不完全合同的存在，且人都是自利的“經濟人”。

上述交易成本的存在，哈特認為，是由合同的不完全性導致的[5]。人的理性是有限的，因此導致了合同的不完全性，因為合同不可能對將來的所有情況都作出規定。這就為為官員享有自由裁量權提供了理論上的依據。尤其是公共部門的工作表現很多時候不像私營部門那樣可以用具體的數字來加以衡量，更使官員的自由裁量權有了更大的運作空間[6]。

根據公共選擇理論，政府官員是理性經濟人，在政策制定和執行的過程中具有自身的利益取向。自我價值的實現、經濟利益的增進、個人職位的升遷、舒適生活的追求等都是其追求的目標。布坎南指出，在公共政策或集體決策中，實際上并不存在根據公共利益進行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。由于公共政策的各個公共參與主體是具有有限理性的“經濟人”，政策主體的自利性導致政策主體獲取、識別、利用政策信息及其效果會存在差異性，直接導致信息擁有的不對稱性。

2.2 組織的原因

（1）決策體制的限制。

當今世界上最主要的決策體制類型包括人民代表大會制、議會制、獨裁制等三種。獨裁制下，所有的決策由最高決策者制定，公眾無任何言論、選擇自由，自然無法擁有充分的信息。人民代表大會制、議會制都屬于“選民-議會-政策”這一決策模型。從信息經濟學角度分析，該決策模型屬于典型的“隱藏行動道德風險”模型。此類模型中存在兩隊委托代理關系：政治家與利益集團、選民是一對委托-代理關系，選民是委托人，政治家與利益集團是代理人；政治家與政府官員是另一對委托-代理關系：其中政治家是委托人，政府官員則是代理人。委托代理關系中最根本的問題即信息不對稱，因為選民、利益集團不可能完全知道他們投票選出來的執政黨，政治家在干些什么，而政治家也不可能完全知道他們所委托的官員在干些什么[7]。

（2）科層制的管理缺陷。

科層制強調集權，下級對上級絕對服從。由于缺乏溝通意識和渠道，下級對上級命令所反映的真實意圖并不能真正了解和掌握[8]。由于上級所關注的只是結果，命令執行過程中所遇到問題并不被重視，所以下級在執行的過程中，遇到的問題和困難也很難有效向上傳遞?？茖又茖σ幷轮贫冗^度崇拜，由于過分強調照章辦事，使組織成員的行動長期受到規則的限制，久而久之就會變得墨守成規，缺乏了解外部信息的主動性?？茖又瓶茖又朴欣诿總€崗位的官員各司其職，但也會造成彼此協作上的欠缺，出現“事不關己，高高掛起”的現象，同級、同事之間缺乏主動共享、共用信息的動力。

2.3 客觀的原因

（1）技術風險

一般來說，一個公共問題成為政策問題需要經過系統議程和政府議程兩個階段。系統議程由那些社區的成員普遍認為值得公眾注意并且屬于政府權限范圍內的問題組成，它本質上屬于討論議程。政府議程由受到政府注意并可能對之采取具體行動的一些事項構成，它本質上是一種行動議程。公共問題通過利益集團、大眾傳媒、民意代表等多種途徑進入政府議程成為政策問題，而當這些途徑不通暢時就會導致信息在政府與公眾間的阻滯，從而造成政府與公眾的信息不對稱。我國公民與政府溝通的正式渠道少而且效率低下，同時大眾傳媒也更多的是扮演政府宣傳工具的角色，而不是政府與公眾溝通的橋梁。這樣，政策信息難以通過多種渠道在政策主體與目標群體之間進行交流，政策信息在傳輸過程中容易失真或者產生大量噪音，信息損失嚴重，政策溝通不暢通，加劇了我國政府與公眾間的政策信息不對稱。

（2）團隊產生等因素的影響

由于分工的存在，政策執行必然采取合作的方式，也即團隊生產。在通常情況下，合作可產生（更大的）收益，可產生1+1>2的行為效果。但團隊生產也會產生負面后果，即出現個人的偷懶行為。因為團隊生產的產出是共同的，這使得委托人難以區分每個代理人的具體產出為多少，于是出現偷懶與搭便車問題。而政府官僚機構政策產出的模糊性更加劇了測量的難度，這導致政策制定者與作為團隊成員的政策執行者之間的信息不對稱更加嚴重。

3 公共政策過程中降低信息不對稱的對策

1、控制信息流向。

信息不對稱會導致政府公信力的下降，對政策的合法性造成破壞，甚至政府官員可能還會利用自己的信息優勢謀取私利，從而使公共政策偏離公共利益的軌道，使公共政策出現非公共化傾向。然后，根據公共經濟學的理論，只要信息成本的存在，公共政策領域的信息不對稱現象就無法消除。從另一方面來說，信息不對稱也是促進信息流通的一個動力，信息的價值就在于其的流動性和共享性。由于信息不對稱是無法消除的，這決定了信息不對稱的目的不是找到消除信息不對稱的方法，而是找到控制信息流動的方法，通過控制信息的流動，調節信息不對稱，使信息不對稱被控制在一個合理的范圍內，不至于對公共政策過程帶來不利影響。

2、削減委托代理鏈條。

從政策的制定、政策的執行到政策效果的最終顯現之間，實際上貫穿著的是一條復雜的委托-代理鏈條，且鏈條越長，政策制定者將越難以獲得真實的信息，從而貽誤政策制定者解決政策問題的有效時機，因而應消減委托-代理鏈。同時，在政策執行者彼此間的能力參差不齊的情況下，政策執行者對政策指令的解讀會有所差異，這種差異繼而會影響處于委托代理鏈條末端的代理人的實際政策執行行為。就我國的政府體制而言，這種委托代理鏈條的削減實際上意味著精簡政府的層級數量，將當前的五級或四級政府精簡為四級或三級政府，地方政府層級的減少將有助于中央政府更好地準確判斷地方政府的行為，而位于委托代理鏈條的基層政府也能夠更好地領會和判斷中央政府的政策精神。

3、電子政府的建立。

電子政務的建設為政府及時發布信息資訊以及公眾便利廉價的獲取政務信息均提供了一個有效的手段。它打破了傳統的金字塔式的官僚結構，充分運用現代化信息和通信技術，將集權式的管理體系過渡到交互式，網絡化的扁平管理體系，一改過去單一的信息傳遞渠道為全方位、多層次、多形式、多途徑跨越時空的傳輸渠道，使管理上層與下層在信息獲得的范圍、數量、時差上的區別不斷縮小。而對于政府而言，利用電子政務系統在網絡上發布信息便利了其對信息的保存和管理，從而減少了抄送、公告、復制等諸多事務性工作，在提高工作透明度的同時降低了信息公開成本。在公共政策的制訂、執行、評估各個階段，也可以及時接受社會各領域的反饋意見，提高工作效率。這樣，公眾特別是政策目標群體能夠以較低的交易成本獲取大量政策信息，從而增強他們在政策過程中的博弈能力，更好的保證公共政策的科學性和民主性。

參考文獻

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[2][美]古德諾.政治與行政[M].王元，楊百揆譯.北京：華夏出版社，1987（12）.

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[4]齊明山.有限理性與政府決策[J].新視野.2005（02）.

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[7]周向紅.公共政策過程中信息不對稱成因的分析[J].理論探討.2004（02）.

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作者簡介

陳盼（1990.08-），女，浙江蘭溪人，本科學歷，漢族，浙江工商大學公共管理學院，研究方向：公共政策。