地方分權與鄉鎮財政職能

顧榮華

摘 要：筆者通過對我國地方財政分權的原因進行了分析，并總結得出分權的限度。再加上對我國財政分權歷史的全面的總結性分析，得出我國財政分權的具體特征。然后對我國的鄉鎮財政職能進行全面的闡述，得出我國鄉鎮財政職能的具體特點和完善我國鄉鎮財政職能的方法。

關鍵詞：公共品；財政分權；鄉鎮財政

一、地方財政分權：理由與限度

1. 偏好顯示：公共品生產的難題

公共品本身具有特殊的性質，公共品屬于消費品，但沒有競爭性，另外公共品對于其他的消費品具有排斥性，另外成本較高。公共品一般都是由政府直接生產或者是財政預算支付這類物品增加社會的福利。為了實現公共品的社會福利最優性，政府需要根據居民的偏好進行公共品的提供。在現實的生活中，一般都是讓居民進行相應的投票決定居民的真實偏好，然后進行公共品的提供。但從實際的投票情況來看，投票具有局限性，而且會因為政客和官僚的獨斷性影響投票的真實性，這就是公共品生產的難題。

2. 地方分權的理由

由于公共品生產導致偏好的選擇困難，進而出現了高昂的交易成本和外部強制成本之間的關系激化，進而出現了地方財政的分權問題。一般來說，在小范圍內的合作可以降低價錢，并且解決成本和外部強制成本之間的關系。但有公共品和私人商品之間存在差異，所以消費者和生產者之間的關系并不能保證市場和競爭的合理性處理。如果個人故意隱瞞偏好，就會導致公共品無法生產，也會使得損失超過機會主義所獲得的相應利潤。對各級政府進行公共品的分權和分責，不但能夠降低策略成本，而且還能夠實現偏好的多樣性控制。

3. 地方分權的問題

財政的分權，是基于地方政府和中央政府之間的，對于不同的轄區地方政府之間，需要進行有效的工作配合，才能確保其發揮出應有的作用。一般來說，公共品和服務業單一的地方政府會出現很多地方分權的問題，最常見的問題之一就是經濟規模問題。經濟規模是由地方本身的經濟特點所決定的，而且隨著規模的不斷提升，人數的增加進而在每個人身上分擔的成本降低，但對于單一的轄區是沒有效果的。另外還會出現外部性的問題，商品本身的收益和成本外溢性，使得地方政府一般很少考慮社會成本，進而導致生產量過多，出現成本外部性的問題。

4. 地方分權的限度

對于地方分權而言，主要是由效率原則所決定的。效率原則給公共商品生產提供了一定的規模，而且還未地方的分權設定了相應的限度。例如國防、外交、貨幣發行與管理、穩定國民經濟的財政政策、實施收入再分配的失業和養老保障計劃、基礎科學研究等系列規模經濟和外部經濟顯著的公共品和服務由中央政府提供是合適的。但對于地方的公共安全、城市交通等，都是需要根據居民受益的情況進行組織生產的。

二、中國財政分權：歷史與特征

1.中國歷史財政分權形式

我國的財政分權歷史從1950年開始，1950年—1980年，我國財政管理體制調整比較頻繁，但一直以來采取的都是中央集權制。由于中央集權和地方分權是完全相悖的，所以在這種體制下的公共品生產和服務需求都被設置在最末尾，地方政府的功能明顯被扭曲。自1980年—1993年，采取的是分級包干制。分級包干不但全面提升了社會資源的有效配置，而且加速了中國市場的改革力度。自1994年以來，我國所采用的是分稅制，分稅制在事權的劃分上更能符合公共財政的要求，而且實現了對我國的稅收的全面促進。

2.中國財政分權特征

我國的國土較大，而且每個地區的經濟文化都是不同的，所以對各個地區進行財政分權，是能夠全面促進居民良好生活的保證，也是節省財政開支，提高財政資源使用效率的根本政策。有效的財政分權需要明確各級政府的相應職責，而且還需要有相應的財政預算為支撐，另外還需要賦予地方政府相應的稅種，并決定稅率發行債券，確保地方政府具有根據居民需要改變公共品和服務數量的能力。我國的有效分權還能夠實現居民最自身偏好的良好表達，不會因為受到外界的影響導致偏好發生變化。

三、鄉鎮財政職能

1. 鄉鎮財政職能：規范的要求

我國的國土面積很大，而且人口眾多，到目前為止，我國的鄉鎮4.5349萬個，平均每個鄉鎮擁有17.3個村，4997戶家庭21633萬人。鄉鎮政府是我國的行政組織中最低級的一層，而且是和社區農民有具體接觸的。按照分權理論的情況分析，鄉政政府和鄉鎮財政需要根據轄區內農民的具體要求進行相應公共品的提供和服務。具體來說就是公共安全管理、民事糾紛處理、鄉村道路建設、防洪、灌溉排水、土地整治等；另外還需要進基礎教育、衛生防疫、區域水治理和環境保護等活動，確保轄區內的人們生活安逸。

2. 鄉鎮財政職能：實踐中的偏離

鄉鎮和鄉鎮政府財政是1983年設立的，隨著其獲得相應的自主地位，在實踐中出現了一定的偏離。農村所推行的是人民公社體制，對于農民的生產、生活和交易都具有較高水平的控制，公社作為一級行政組織，是國際意識的具體貫徹者，而且本身沒有獨立的利益和職能。和規范的公共財政相比較發現，鄉鎮財政職能在實踐中發生了一定的偏移。鄉鎮政府在對工農財產進行管理的時候，會組織經濟或者是干預農戶的生產，這種方式是不對的，也是完全超過自身職責的。另外鄉鎮政府本身承擔了中央政府的很多相應事物，所以需要進行民兵訓練等，但這些不能夠影響人們的正常偏好。

3. 鄉鎮財政職能為什么發生偏離

鄉鎮和鄉鎮財政是在人民公社體制解體后建立的，鄉鎮和鄉鎮政府的建立主要是因為計劃經濟的體制改革，通過多年的不懈努力，終于實現了我國資源的良好配置，并對資源進行了全面的控制，政府本身的參與和對市場的干擾仍舊存在。所以鄉鎮政府在進行傳統的建設的時候，容易出現因為規范公共財政而出現的問題，甚至導致農民的意志也隨之受到影響。

4. 完善鄉鎮財政職能

市場的不斷完善，使得鄉鎮政府對資源的控制越來越少，很多相應的交易優勢正在逐漸降低甚至消失，鄉鎮政府正在從生產領域逐漸退出。鄉鎮政府在逐漸完善自身財政職能的同事，還需要確保其本身具有良好的穩定財政來源。鄉鎮政府的收入是由預算內收入、預算外收入和自籌資金組成，對于這三項收入，都需要進行相應的控制，并確保每項收入都能夠達到預期的目標。鄉鎮政府在不斷降低對市場控制的通知，要確保自身的良好發展和控制，確保自身的不斷建設和完善。

四、結論

目前的鄉鎮財政承擔了大量應由中央和上級地方政府負責的事務，進而導致鄉鎮財政支出不斷增加、社區農民必需的公共品和服務得不到滿足、農民負擔加重、鄉鎮機構膨脹等一系列問題。鄉鎮政府需要確保社區農民的真實偏好，并監督公共品的生產和農民的需要，進而實現對鄉鎮財政的良好控制。

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