中國養老政策執行障礙的原因探究及對策分析

許加祺

摘 要：公共政策執行的結果直接影響著公共政策的目標是否實現，史密斯政策執行過程模型具有代表性并廣泛應用于政策執行。在執行中，影響政策的因素被該模型分為理想化的政策、環境因素、執行主體、目標群體等四個要素，并對政策形成反饋，通過反饋形成對政策進一步的支持或阻礙。通過對中國養老政策的過程模型分析，揭示出政策本身，政策執行主體，政策執行對象和政策執行環境對政策執行造成障礙的原因，并探究政策障礙消除路徑，以保證政策的有效進行。

關鍵詞：史密斯過程模型；政策執行；執行障礙；養老

一、中國養老現狀

作為世界上人口最多的發展中國家，我國已經邁人了老齡化社會。根據聯合國人口署的預測到2030年，中國60歲以上人口比重將達到23.8%，到2050年進一步上升到31.1%。在人口老齡化的大背景下，如何實現老有所養已經成為政府和學術界共同關注的焦點問題。

二、模型中的政策執行障礙分析

在史密斯的模型中，政策執行的變量因素包括理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境，這些因素在執行中是減少失敗的關鍵點，并且他們之間有相互影響的關系，良性互動才會使政策有效執行。本文通過對四大主要因素來分析中國養老政策執行障礙的原因以及找到解決對策。

（一）理想化政策。合法、合理、可行的公共政策稱為理想化的公共政策，可以理解為在沒有任何的阻礙條件下，所有因素都是良性狀態發展，但只是一種理想狀態。政策的可行性是政策是否能順利執行的首要因素，目前與養老有關的政策措施只是針對人口老齡化而提出的可行政策，其執行難度還是很大。作為社會資源和利益的分配者，在政府所做的決策中，有些政策涉及的問題小，執行難度也小，政策執行成果顯而易見。也有一些政策涉及的范圍相對較廣，牽涉的部門較多，資源配置較困難，政策執行難以達到預期。然而，政策目標輻射范圍的廣度和目標群體的數量，都是加大政策執行難度的因素。

（二）執行機構。在政策執行過程中，阻礙政策執行的因素包括執行機構人員、主管的領導能力、執行的效率等。公共政策制定是由政策主體執行，主體的行政能力和效率直接影響公共政策的執行效果。在執行機構中出現的障礙主要是執行主體對利益的追求。公共政策的制定者和執行者都是人，人首先都會考慮自己的既得利益，這是不可避免的人之常情。因而執行主體在執行公共政策時必然先考慮自己，這種利己取向就會使得在執行政策時發生偏差。絕對價值中立的狀態在政府及執行主體的利益驅動下是不可能出現的，才會產生政策的替代執行、象征性執行、選擇性執行、附加執行和機械執行等現象。

（三）目標群體。目標群體是指受公共政策影響的政策對象。政策的有效執行受目標群體制度化程度及對領導的認可程度影響。政策有效執行，需要人們服從政策，但是由于目標群體對價值偏好的考量會產生對政策的理解偏差，這種偏差在執行中存在就會造成執行結果的差異。我國目前的養老政策存在兩方面問題，一方面，部分工作人員不能很好地體現服務意識，很難讓老年人身心愉快的度過晚年。另一方面，老年人訴求無門，即使有消極情緒也只能得過且過，這就使得很多目標群體無法真正的從中受益。還有相當大的一部分老年人受傳統觀念的影響，不愿意去養老院，有子女照顧的老年人，家庭和睦，沒有子女照顧的老年人生活質量就很難提高，并且存在一定危險性。因此，新型“社會養老”對傳統“家庭養老”存在一定程度的替代還需要時間。

（四）政策環境。最后一個關鍵性的因素是政策環境。環境因素是指在政策執行中影響政策執行的環境。表現在：政治環境，民主的政治環境，公民政治參與程度高，越認可政策越有利于政策執行。經濟環境，經濟環境越發達，政策執行越有強大的物質保證，政策執行力度越大。文化環境，文化環境影響著執行主體和目標群體，先進優秀和諧的文化環境，有利于提高公民對政策的認可度，加大政策執行效率。目前我國的政治環境民主化程度低，公眾參與度低，與養老有關的匹配設施建設不健全，國外環境的高福利制度的國家對中國民眾的認識也有一定程度影響。當今的社會環境，大部分國家的養老呈現社會化趨勢，這也會是將來養老的大勢所趨，國際環境為我們提供了一個較好的參考樣本?！吧鐣B老”在未來人民群眾的心理認可度會越來越高。

三、政策執行障礙消解策略

（一）提高行政能力。政策執行需要行政執行主體豐富的知識水平和高效的執行能力做保證。行政主體應努力學習熟悉規則，對政策有一定的把握和正確的理解，然后有效執行政策。行政能力的提高，需要行政主體有意識地發展，政策理解和政策執行能夠有序的進行。市場競爭機制也可被政府合理引進，如簽訂委托合同由非政府部門的組織和其他社會組織來承擔。以此來提高行政效率，降低行政成本，減小行政執行阻力。

（二）健全責任追究制度。公共政策執行的責任追究和風險監控機制，是公共政策執行的有力后盾，是公共政策執行中必不可少的環節。所以在提高行政主體執行能力的同時，更要關注到政策執行的責任追究，防止權力的濫用，真正做到有權必有責、用權受監督。需要對政策執行進行及時有效地跟蹤和反饋，制定合理的考核制度和獎懲制度。

（三）國外養老模式借鑒。充分發揮政府的保障和引導作用，政府為養老付出主要責任，但不是全部責任，政府引導起著關鍵的作用。發達國家養老模式不斷完善，養老責任從由政府單獨負責逐漸轉變為政府、社區、社會其他組織共同負責，政府的作用從直接負擔養老轉變到為老年人建立保障體系和引導養老產業發展等。建立健全社會養老制度，完善法律監管體系，出臺養老產業支持政策。發達國家重視加強培育養老服務產業市場，通過產業化經營，基本上建立了政府引導與市場運作相互結合、財政支持與社會資本相補充的養老服務機制，實現社會效益與經濟效益的協調統一。

四、結語

本文的研究結論表明，新型“社會養老”對傳統“家庭養老”存在一定程度的替代，但就目前而言效果有限，完善中國的“社會養老”模式有待于進一步提高。在這個過程中，要突出政府的責任，政府肩負著政策制定、基礎設施建設、服務體系建設的重任，是養老政策得以實現的有力保障。要加快社會保障體系建設，建立制度健全的社會養老保障體系。大力發展養老服務產業，老年人服務市場有著巨大的發展空間，合理借鑒發達國家經驗，提升老年服務水平，讓中國老年人度過美好的晚年。（作者單位：吉林財經大學）

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