農村土地流轉中地方政府職能的構建

駱耀東

摘 要：地方政府作為國家權力機關在農村土地流轉中發揮著不可替代的作用，然而地方政府的行為卻存在諸多的問題。本文從管理、政治和法律三種途徑詮釋公共行政，根據土地流轉中出現的問題，從這三個角度出發來討論地方政府職能的構建。

關鍵詞：土地流轉；政府職能；管理、政治和法律的途徑

引言：我國農村土地使用權市場初步形成，農戶參與土地流轉的意愿逐漸增強，流轉的耕地面積也越來越大，但其中大部分的流轉土地都屬于非正式的流轉，相關農民的合法權益得不到保障。因此，本文根據羅森布羅姆和克拉夫丘克等的核心觀點，從管理、政治和法律三種角度出發，構建地方政府在農村土地流轉中的職能。

一、農村土地流轉中地方政府管理職能的缺陷

（一）地方政府過度干涉農村土地流轉。地方政府本身存在自利性，在涉及農村土地流轉的利益分配時，政府往往過度干預土地流轉，侵占農戶的合法權益。地方政府在土地征收過程中利益分配不當。農村土地流轉過程中存在大量的低價補償用地，土地征收的標準低，不能反映當地土地的市場價格。此外，存在地方政府侵占農戶的合法利益的情況。土地產權的模糊性使得地方政府代替農戶決策。在實踐中地方政府、村集體組織可以對“農民集體”的土地所有權進行超法律強制，代替農民進行決策，成為集體土地流轉市場的直接主導者。[1]地方政府作為土地資源配置的主體，利用行政手段強行替農民做出流轉決定，嚴重損害了農戶的合法權益。

（二）政府保護職能缺位。（1）農村土地流轉的制度不健全。我國集體土地產權制度不合理，集體所有土地制度體現出濃厚的國家干預色彩，在實際的土地流轉中并沒有充分發揮作用，國家對農村土地流轉的用途等方面進行了嚴格的土地管制。農民的權利，無論是意識形態禁忌的還是不禁忌的，紙面上許諾了的還是沒許諾的，都得不到尊重和保護。農村土地市場交易及交易稅款繳納等問題沒有明確的規定，地方政府在制度建設這一方面需要科學、合理的劃分相關各方的責任和權力，確保農村土地流轉有法可依。（2）地方政府公共服務供給不足。維護社會的公平正義、保護弱勢群體是政府的根本職責。農村土地流轉過程中，農民被普遍認為是弱勢群體。農民群體弱化一方面表現在農民的基本權利難以得到保障；另一方面是農民的組織基礎薄，農民沒有屬于自己的“農會”這樣的組織。因此，地方政府在土地流轉過程中向農民提供相應的公共服務就非常有必要了，當前公共服務供給不足主要體現在社會保障體系落后，交易中介組織不發達等方面。在農村集體土地流轉的整個過程中，地方政府應以服務型政府為導向，樹立公共服務理念，強化政府社會管理與公共服務職能。

二、基于管理、政治和法律視角的地方政府職能構建

（一）管理途徑的地方政府職能構建。管理途徑的地方政府職能構建強調結果而非過程，放松政府管制，充分利用市場競爭機制，采取扁平化的組織結構以保持組織彈性。同時，地方政府要以顧客導向，轉變政府職能，做掌舵者而非劃槳者，適當的向社會組織授權、分權，讓社會中介組織具有更大的自主性。

（二）政治途徑的地方政府職能構建。政治途徑的地方政府職能構建把行政過程視作一種政治過程，認同政治多遠主義，其價值觀不是效率，而推崇代表性、政治回應和責任等。這使得地方政府能表現不同的社會利益，同時在對個人的觀點上，傾向于將個人聚合成為一個廣泛的社會、經濟和政治團體。因此，在地方政府有自利性的傾向下，更應該強調回應性。土地流轉過程中，地方政府要加強對農戶自發的土地流轉管理，我國現行的土地制度不利于農民流轉土地，失地農民的再就業能力較差，盲目的土地流轉可能會引發更多的社會問題，尤其在對待失地農民的問題上，地方政府的職能構建要突出對于農民實際需求的回應性，以相關農戶對流轉土地的滿意而不是流轉的土地面積作為標準來考核地方政府績效。

（三）法律途徑的地方政府職能構建。其一是法院正逐漸剝奪公共行政官員的責任豁免權。其二是使法院處于監督行政官員的地位。農村土地承包經營權流轉沒有形成較為完善的市場機制，多數地區的土地承包經營權流轉依然處于自發流轉的狀態，沒有規范的中介組織以及科學的價評估體系，容易造成土地承包經營權流轉的混亂，引發土地糾紛的社會群體性事件。在土地流轉的相關制度不健全的情況下，法律途徑的地方政府職能構建有助于利益受損的農戶通過合法渠道表達自己的意見，平衡各方利益。

參考文獻：

[1] 趙伯艷.集體土地流轉中的政府職能重塑[J].云南行政學院學報，2009（5）.