對外援助要有戰略定力

許彩慧

摘 要：六十多年來，對外援助總規模達到4000多億，僅2002到2015年，我國對外援助總資金就達800多億。社會上有些人對對外援助工作不了解甚至不理解，因此，我們有必要說明對外援助的意義，對外援助能實現互惠互利。對外援助是一個從無到有、從弱小到成熟的過程：援助方式由“輸血”與“造血”、“硬援助”與“軟援助”相結合；援助主體包括政府、企業、銀行，實現了援外資金來源多元化和援助方式的多樣化；援助理念由“國際主義”到“平等互”轉變。本文從對外援助的歷史評述，說明對外援助的成就與經驗；“和平崛起”、“走出去”、“一帶一路”三大戰略的實施要求保持對外援助戰略定力；最后闡述怎樣保持對外援助的定力。

關鍵詞：對外援助；戰略定力；平等互利

習近平總書記在2014年中央外事工作會議上指出，“要切實落實好正確義利觀，做好對外援助工作，真正做到弘義融利。要切實維護我國海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強保護力度?！绷嗄甑陌l展，對外援助已成為促進落后國家和地區重要的政策工具，也是我國實現外交戰略、擴大國際影響力、加強對外貿易與投資的重要手段。在全球經濟深度調整、國際金融危機不斷深化、中國“和平崛起”戰略實施的背景下，保持對外援助的戰略定力顯得尤為重要。本文試圖厘清對外援助的歷史經驗、重要性，闡述如何保持對外援助的戰略定力。

一、我國對外援助的歷史評述

新中國建立不久，中國就開始對外援助，歷程三個階段，每個階段都有鮮明的時代特征，即國內政治對世界局勢的反映，在冷戰期間表現極為突出。1我們改革開放與冷戰結束后，對外援助逐漸淡化意識形態色彩，援助的方式和內容與時俱進，不斷創新，成套項目和金融援助成為主角。任何新鮮事務，都有一個成長期，在六十多年的對外援助歷史中，我們取得了舉世矚目的成就，同時，也有值得反思的地方。只有站在歷史角度，才能把握現實問題，對未來有正確判斷。

（一）時代特征鮮明。對同是社會主義國家朝鮮的援助開啟了我國對外援助之門。朝鮮戰爭爆發后，我國對朝鮮的援助涉及各個方面，不僅是我國政府，連我國廣大老百姓都參與援助。1955年萬隆會議召開，隨著中國地位提升，援助的對象擴大了，主要集中在非洲與周邊國家。1971年阿爾巴尼亞和阿爾及利亞23國提出關于恢復中國在聯合國合法權利的提案，同年10月26日聯合國宣布中國恢復了聯合國合法席位，這與對外援助工作息息相關。伴隨中國經濟起飛，在聯合國倡議下積極參與維和、救災等工作，在南南合作框架下不斷深化對外援助。對外援助六十多年中，時代特征最顯著時期是“反帝防修”期間。在“反帝防修”期間，支援的對象多是與美國、蘇聯關系緊張的國家，雖說不附加任何條件的援助，但也是有選擇的援助。

（二）援助層次逐漸由低到高。我國對外援助工作經歷了從簡單到系統、層級逐漸升高的過程。在我國經濟困難的時候，也堅持毫不附帶任何條件的國際援助；在我國經濟發展起飛發展到現在，對外援助工作越來越全面、細致而系統，形成了有中國特色的對外援助格局。對外援助以經濟與技術援助為主。在經濟援助方面，包括無息貸款、低息貸款、債務免除與物資贈與等內容。援助主體包括政府、企業、銀行，實現了援外資金來源多元化和援助方式的多樣化。以前我們不問貸款目的，現在我們對于貸款會進行項目考察，判斷未來受益。在技術援助方面，以“成套項目”援助為主，“成套項目”體現了我國是系統性、整體性的援助，也反映我國對外援助的層次不斷提升。同時，我方提供相關技術培訓，甚至邀請受援國技術和管理人員到我國科研院校進行深造，做到由“輸血”與“造血”、“硬援助”與“軟援助”相結合。

（三）援助政策靈活性由弱轉強。我們對外援助的理念經歷過從“國際主義”到“平等互利”的過程。在“國際主義”理念指引下，對外援助政策的剛性十足，更多是長傳下達的政治任務；改革開放后，“平等互利”思想主導對外援助政策，在“平等互利”理念下，政策的靈活性變大，在商言商，在政言政。政策有一定的靈活性，才不至于出現重大失誤。

二、為什么要保持對外援助的戰略定力

隨著中國經濟的強大，對外援助工作越來越重要，愈發彰顯中國特色。我們從“和平崛起”、“走出去”、“一帶一路”三大戰略與對外援助關系進行論述，說明對外援助對于這三大戰略的重要性，若不能保持對外援助的戰略定力，三大戰略實現將艱難無比。我們要算好賬，算大賬。

（一）“和平崛起”戰略的需要。理性、客觀了解中國對外援助與“和平崛起”戰略關系，不僅是中國的事情，也是國際社會的關注焦點。中國作為世界大家庭重要成員，在經濟不斷發展的基礎上逐步加大對外援助，主動與世界其他國家分享發展成果，為建設和諧世界而奮發努力。為此，我們可以從三方面加以認識。

（1）對外援助有助于向世界講好“中國故事”。我國一定要堅持走自己的路，而且是和平發展的道路。從“和平共處”到“和諧世界”，我國的對外方針、政策和理念一直強調的是“和”字，并且也以實際行動貫徹著“和平”的信念?！昂椭C”不分遠近強弱，對于發展中國家，我國更是充分發揮了負責任大國的作用。越來越多的人認識到，和平崛起中的我國對于世界是一個機遇，我國對世界的貢獻程度隨著崛起的過程一起在增長。我國的和平崛起不僅是一個經濟事件，也是一個政治事件。從歷史上看，幾乎所有西方大國的崛起過程走的都是殖民擴張、奪取霸權的非和平之路，面對所謂的“修昔底德陷阱”，我國要保持清醒的頭腦。在迎接國際挑戰中實施和平崛起戰略，和平崛起戰略需要樹立良好的國際形象，而良好國際形象的樹立有賴于對外援助這一載體發揮作用，或許這正是對外援助與和平崛起兩者辯證關系背后的普遍方法論。（2）對外援助為“和平崛起”鋪路搭橋。對外援助是我國“和平崛起”戰略中的重要組成部分。對外援助是深化我國同發展中國家友好關系、發揮我國負責任大國作用的重要方式，是促進我國和平發展、推動和諧世界建設的重要途徑?！吨袊膶ν庠?011）》白皮書介紹說，我國對外援助政策的基本內容是：堅持幫助受援國提高自主發展能力，堅持不附帶任何政治條件，堅持平等互利、共同發展，堅持量力而行、盡力而為，堅持與時俱進、改革創新。對外援助的進一步發展，維護我國發展的重要戰略機遇期，把對外援助與實施和平崛起戰略緊密結合起來，發揮對外援助鋪路搭橋的作用，鼓勵和支持我國企業在受援國開展高層次經濟技術合作，帶動更多更好的適合受援國產品，使我國的標準規范、成熟技術和管理經驗走出國門。（3）對外援助有利于我國獲得更大的國際話語權。我國要真正成為一個有世界影響的大國，就必須擁有在全世界實力相匹配的國際話語權。提升我國國際話語權需要對外援助這種更深入、更有效、更易操作性的這一策略和方法。新形勢下，中國對外援助事業任重道遠，要針對不同國家和不同地區，不同文明、文化、民族特點，采取不同的策略，要優化對外援助結構，提高對外援助質量，進一步增強受援國自主發展能力，提高援助的針對性和實效性。由于種種主觀和客觀的原因，我國在國際上的話語權是比較薄弱的，因此，對外援助應成為提升國家話語權的重要舞臺。

（二）“走出去”戰略的需要?！白叱鋈ァ睉鹇允屈h中央、國務院根據國民經濟發展的內在需要和經濟全球化新形勢做出的重大決策，是發展開放型經濟、全面提高對外開放水平的切實舉措，是實現我國經濟與社會長足發展、促進與世界各國共同發展的便捷途徑。對外援助為中國企業走出去搭建良好平臺，得到受援國認同，消除受援國顧慮。[2]

（1）對外援助為企業走出去搭設橋梁。先有國家對外援助，再有企業的跟進，企業執行國家的援助意圖，這是改革開放之前和初期的企業走出去的主要路徑。我國對外援助項目基本由企業承建，在一定程度上援外項目為國內企業搭設橋梁，為企業“走出去”提供機會、資金，得到了受援國政府和民眾支持，如中國石油天然氣總公司、吉林森工集團、東風汽車公司等都是借助對外援助走出國門，在受援國投資、立足、成長。在經濟全球化不斷深化過程中，未來企業的發展，應朝著國際化的趨勢，在對外援助工作的推動下，國內企業會更好更快找到國際化的重要路徑。2014年商務部公布了《對外援助管理辦法（試行）》，對參與對外援助的企業帶來重大利好，提出重點支持領域，加強引導與規范。（2）走出去企業更好地落實對外援助。當前，我們企業走出去在深度與廣度上和過去有所不同。改革開放之前企業走出去主要是對受援國家進行基礎投資與建設；而后我們隨著我國經濟飛速發展，逐漸以資源能源合作開發為主；當前不僅要在傳統領域繼續加大走出去力度，還要在非傳統領域加大援助與投資力度，比如互聯網企業等?！耙粠б宦贰鄙系谋姸鄧矣邢鄳木薮笮枨?，我們企業有能力提供有效供給。在走出去的企業中，主力軍是國企，國企社會責任感相對較強，這是國企的性質決定的。再如，我國的眾多世界級的互聯網企業，就要去“一帶一路”上的受援國家，打通流通領域，降低交易成本，讓受援國家得到切實利益，這也是更高層次的互通有無。

（三）“一帶一路”戰略的需要。隨著“一帶一路”建設，受援國響應號召向我國提出了一系列的援助要求，我國會根據實際能力和受援國狀況考慮援助規模。60年的總援助規模4000多億，2002到2015年，我國對外援助總資金達到800多億，可以看出近年來援助規模大幅度提高。商務部表示，加大對“一帶一路”沿線和周邊重點受援國的援助力度，新增援助資金主要向“一帶一路”沿線國家和周邊國家傾斜。3“一帶一路”戰略面對的國家和地區明確，援助的項目包括基礎建設、能源合作、通訊互聯等。同時，對“一帶一路”沿線和周邊國家推進民生項目，如扶貧減災、職業教育、農業發展等直接受益的領域，加強與受援國人力開發合作?？梢哉f，對外援助是“一帶一路”戰略的重要內容之一。

三、從四方面保持對外援助的戰略定力

當前世界經濟深度調整，中國經濟進入新常態發展階段，保持對外援助的戰略定力顯得尤為重要。我們從與對外援助相關的政策、結構、規則以及安全等四個方面進行論述。

（一）保持對外援助政策的連續性和穩定性。制定政策之前需要研判形勢，不能拍腦袋做決策。制定政策以后，就需要保持政策的連續性與穩定性，現代市場經濟最可貴的就是對未來穩定的預期。同樣，在對外援助上，保持政策的連續與穩定至關重要。對外援助政策不連續性，導致人力、物力以及財力的損耗和浪費，這不是因為個人原因造成的，而是政策的調整致使資源不合理配置。政策的不穩定性，也造成受援國質疑中國政府公信力，受援國與中國，是服務與被服務的關系，既然我國選擇了受援國，要按照既定方針政策去做。假使政策不連續與不穩定，造成了壞影響比不援助還要大。當然，隨著國際時局變化、受援國與我國經濟發展階段以及國內大政方針的調整，對外援助也需要調整，不能守舊因循。1978年改革開放、蘇東劇變以及

1992年確定市場經濟改革方向，我們的對外援助政策進行了相應調整。但這并不說明說我國對外援助政策的不連續與不穩定，對外援助政策要服務于本國戰略與受援國具體情況，一般來講，大政方針具有穩定性，服務于大政方針的對外援助政策也要保持穩定性。

（二）優化對外援助結構、創新援助方式。我國在向受援國提供貸款援助方面，將進一步優化援助結構和創新援助方式，提升資金整體使用效率，優化無償援助、無息貸款和優惠貸款三者之間的比例與規模。我國從1995年起向受援國提供優惠貸款，對貸款項目審核管理，經銀行評估其經濟效益和還貸能力才能批準，優惠貸款給當地帶來較好的社會和經濟效益。我國在選擇援助項目時要與受援國長遠規劃銜接，根據受援國的援助要求和輕重緩急程度，就援助項目和實施進度安排與受援國進行及時、密切的溝通。政策性金融，是中國對外援助的特色所在，作為政府的輔助之手，成為政府與市場相聯接的紐帶，在進一步促進對外援助工作和推動企業走出去發揮引領作用。同時，要充分發揮好“中國進出口銀行”、“亞洲基礎設施投資開發銀行”和“絲路基金”的作用，創新對外援助思維；產業鏈式扶持，也是中國優勢的體現，尤其對于資源豐富的欠發達國家，我國不僅是合作開采資源，同時還幫助受援國建立完整的工業體系以及相關技術與管理人員的培訓，甚至還參與到受援國的社會事業建設上。這些都是我們對外援助的特色與優勢，我們還要繼續發揚這種傳統。

（三）對外援助要體現我國全球治理觀。十八屆五中全會提出，“要發展更高層次的開放型經濟，積極參與全球經濟治理和公共產品供給，提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權，構建廣泛的利益共同體?！边@是我國首次對全球治理提出要求，參與全球治理也是我國走向強盛的必由之路。不可否認全球治理體系是主要大國主導的，否則治理效果大打折扣，我國應主動參與進來，承擔起與政治、經濟地位相符合的責任。在這層意義上，對外援助可以理解成是我國參與全球治理的排頭兵，輸出我們的援助理念，進而成為普遍共識。因此，對外援助工作要體現我國的全球治理觀，符合受援國和我國的全面、整體、長遠利益。將中國特色的全國治理觀融入到對外援助工作的日常工作中，使之可操作化、可量化、具體化，逐漸鮮明化、普遍化、共識化。

（四）保障我國在海外人員、資產的安全。以中海油為例，截至2014年底，海外資產占比達39.0%，海外收入占比達50.5%，海外油氣產量占比達42.3%。4我國走出去的企業在海外擁有大量資產，派出的工作人員很多，利比亞、敘利亞和索馬里撤僑，體現我國對海外工作人員生命財產安全的重視。如何保障人員與資產安全成為當前我國對外援助工作的重大議題，具體要求如下：一是政府高度重視，外交部和商務部等相關部門向受援國政府以及民眾講好中國故事，取得他們的信任與理解；二是參與援助的企業要遵守當地法律風俗，尊重當地宗教文化，同時要積極參與到當地的社會活動中去，增加各方感情，不要以援助者姿態，要以朋友身份與心態對待受援國民眾和政府；三是建立快速反應機制，對突發事件要有預判，一旦出現緊急情況，盡可能將危害降到最低；四是加大海外保險力度，新形勢下，對保險公司也提出新要求，拓展傳統風險和非傳統風險業務，尤其是應對非傳統安全問題。

參考文獻：

[1] 李偉. 《新中國對外經濟技術援助政策的演進以評析》.黨史研究與教學.2010年第2期19-28.

[2] 2000年3月的全國人大九屆三次會議期間，“走出去”戰略正式提出；黨的十五屆五中全會上，“走出去”戰略的最終明確。