基于財政風險下政府負債信息披露探討

沈曉峰　唐凱麗

◆基金項目：國家自然科學家基金項目“政府會計與地方政府行為交互作用機理研究：基于經濟發展方式轉變視角”

（項目編號：71172064）；財政部全國會計科研課題“政府綜合財務報告編報標準與信息披露模式研究”

（項目編號：2015KJB009）；江蘇大學大學生科研立項資助項目“基于政府績效評估視角下的政府會計

信息披露研究”（項目編號：13C175）；感謝江蘇省會計領軍人才培養工程項目的支持

◇中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）17-0018-04

摘要：近年來，為滿足地區經濟發展和政治競爭的訴求，地方政府通過投融資平臺等方式舉借了大量的債務，超過財政支付能力的債務規?？赡芙o地區經濟的健康發展帶來風險?；诖?，文章以財政風險為視角，選擇政府負債信息披露為研究對象，在界定政府負債概念及其分類的基礎上，通過梳理政府會計改革進程中會計計量、確認和報告現狀，對引起政府負債信息披露匱乏的原因進行了剖析。最終，論文從健全政府負債信息披露會計核算體系、加快地方政府債務風險管理機制建設和提升政府負債信息披露質量水平三個方面提出了對策建議。

關鍵詞：財政風險 政府會計 會計信息披露

一、引言

20世紀90年代，國家實行分稅制體制改革，一定程度上加劇了地方政府的財政失衡現象。1994年3月，第八屆全國人民代表大會第二次會議審議通過《預算法》，規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。為滿足地區經濟發展和政治競爭的需求，地方政府通過投融資平臺發行債券等方式舉借了大量的債務，據審計署公布的《2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果》披露：截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務約21萬億元，負有擔保責任的債務約3萬億元，債務規模龐大，地方政府面臨巨大的償債壓力。為此，國家于2014年修訂《預算法》， 并出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，旨在“修明渠、堵暗道”，從行政規制角度管理政府的債務行為，防范和化解財政風險。但是地方政府債務行為的約束不能僅依賴于政府內部行政規制的效果，還需健全政府負債信息披露機制發揮“外部人”的市場監督作用，通過市場化機制，引導政府向公眾等利益相關者披露其債務規模、期限、結構和經營狀況等方面的信息，提升債務透明度。

已有文獻關于政府會計信息披露的研究側重于其理論介紹、框架搭建、影響因素、作用效果等方面，本文則從財政角度對政府負債信息披露相關問題進行了探討。

二、政府負債的事項界定及其風險評述

（一）政府負債的概念及其分類

政府負債的概念界定是運用負債會計對政府債務進行確認和計量的前提，也是財政風險防范的重點對象和范圍，我國政府關于負債的定義主要存在于會計準則中。2015年10月，財政部審議通過《政府會計準則——基本準則》規定：“負債是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，預期會導致經濟資源流出政府會計主體的現時義務。該義務的金額能夠可靠地計量?！比?，地方政府債券、國家債券（公債）等，其就是政府向債權人（公民或投資者）通過借款方式籌集的資金，作為稅收制度下財政收入的補充來源。政府會計準則中負債的定義與企業會計準則存在相通之處，但政府不僅擔負著自身營運管理，還肩負著社會行政管理之責，其會計主體不同于以盈利為目的的企業主體，將政府提供的“公共品責任”納入政府負債管理范疇是履行政府問責程序的有效路徑（李敬濤、陳志斌，2015）。因此，政府負債是一個“廣義”的范疇，傳統以貨幣方式計量的政府負債無法全面和準確判斷我國出現的債務問題。著名銀行經濟學家Hana Olackova Brixi通過風險矩陣將政府負債分為顯性負債和隱性負債，其中又可以細分為確定負債和或有負債。其中顯性負債包括國債、各種借款及應付款項、BOT & PPP項目中形成的負債、政府間各項承諾和擔保；隱性負債主要指代社會保障基金缺口，政府存在隱性兜底現象的不良資產（如城投債）等。

（二）政府負債：財政風險的主要“元兇”

現階段，造成地方政府財政風險的主要推手是政府的債務當量以及當其“資不抵債”時可能引起的債務風險，如政府各種隱性擔保的負債就加劇了政府的財政風險。這種“當量”可能基于政府龐大的債務規模，也有可能指代政府較高的債務融資成本，而提高政府財務信息透明度能降低信息不對稱，提升政府形象和公信力，更容易獲得投資者的青睞和信任，因而能顯著地降低地方政府債務融資成本。即使政府沒有明確承諾具有償還該筆債務的義務，但在債務到期時可能會誘發財務風險或系統性金融風險，這將迫使政府作為“最后貸款人”實行強制干預，從而對政府自身的運營和績效帶來巨大壓力。具體體現在：一是地方政府債務期限結構的錯配現象。為規避法律的硬約束，滿足政府經濟發展和政治競爭的需求，地方政府通過依靠投融資平臺發行了大量的城投債，當這部分資金用于“借新還舊”時，就可能引起當期資產與負債的配比出現較大的差異，造成資產小于負債的現象，可能會誘發債務危機。二是地方政府債務規模大、還款期限長短不一。據中債資信數據顯示：2014年，全國城投債發行規模約1.4萬億元，是2013年的近兩倍，發行規模大，品種結構以企業債券、中期票據和（超）短期融資券為主，且整體發行期限較長。相對于短期債券，規模較大、期限較長的城投債的再融資期限較長，投資人對政府的機會主義行為約束力較差。投資者的購買行為使得其手中的現金流變少，信用風險也隨之增加（韓立巖等，2003），對債券價格和收益的敏感程度也較高。三是政府的隱性擔保、或有負債事項下政府負債計量缺失。四是政府會計信息披露質量的考量，尤其是負債信息的披露方面。我國財政預算的各級政府主體、行政單位預算的各級行政單位主體、事業單位預算的各級事業單位主體，缺乏系統地反映整個政府財務狀況的綜合財務報告，政府財務信息披露不能完全反映政府的資金變動情況，不利于形成對政府的業績評價體系。

三、政府會計改革進程中信息披露的現狀及原因分析

委托代理理論認為，委托代理是隨著社會生產力發展和規?；止にa生的，受托責任源于委托者對資源的托付，受托人在接受委托的同時負有合理使用資源的職責。在公司制下，基于財產權與經營權的分離，委托代理問題主要出現在大股東與小股東、所有者與經營者之間（王明琳、周生春，2006），也就要求經營者要定期向所有者履行盡職報告。這體現在政府層面，就是要披露更多的信息，以滿足公眾、投資人等利益相關者的信息訴求，緩解信息不對稱現象，解除政府受托責任。2007年4月，國務院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，為深化政府信息披露的內容、界定政府信息披露責任和范圍、規范政府會計行為提供了指引。但我國現階段財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計之間仍以收付實現制為核算基礎，信息披露以預決算報告為主要形式，信息使用者的范圍較窄，對政府財務信息，尤其是負債信息的披露仍顯不夠。債務透明度作為財政透明度的一部分，債務信息的合理與及時披露有利于政府債券投資者根據財務信息進行經濟決策，發揮市場對資金合理配置的效用，緩解政府盲目舉債行為，一定程度上規避財政風險。

（一）政府負債會計計量、確認與報告現狀

我國政府負債核算分為財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計三部分，財政總預算會計將政府負債分為應付及暫收款、應付政府債券與借入款項和應付轉貸款；行政單位會計的負債核算分為應繳財政款、應交稅費、應付職工薪酬、應付賬款、應付政府補貼款、長期應付款和委托代理負債等；事業單位會計將政府負債分為借入款項、應付及預收款項、應繳款項和應付職工薪酬。以財政總預算中的應付政府債券為例，其下設應付國債、應付地方政府一般債券和應付地方政府專項債券一級科目，應付本金和應付利息明細科目。當政府發行債權時，收到的融資金額借記“國庫存款”科目，貸記“債務收入”科目，二者之間的差額計入有關支出科目。在到期償還債券時，僅確認債務支出，未形成權責發生制下政府部門的負債事項，政府財務報告也沒有顯示出真正的債權債務關系?；谖覈斦贫缺尘?，政府負債主體、形式皆具備多樣性和復雜性的特征，政府負債的概念界定范疇仍然較窄，缺乏對政府債務的分類、性質和成因等方面的描述，債務發行、使用和償還單位也存在不一致現象。如中央代地方政府發行城市建設債券，發行主體為中央，資金卻投向地方。以城投債為例，它是政府創新融資下的產物，地方政府投融資平臺由政府注資成立，具有企業法人實體資格，負責發行債券為政府融資，從法律權屬關系角度來說，城投公司是投資人的債務人，它承擔了大量應由政府財政資金承擔的債務。而在財務報告方面，一方面，對于存在的預決算報告、會計報表附注只作了簡略的提示，未作詳細的統一規定；另一方面，預算會計體制下的財務報告主要包括資產負債表、收入支出表等報表，尚沒有關于政府資金運營情況的現金流量表、反映總體財務狀況的整個政府的綜合財務報告，財務報告較為單一。

（二）造成政府負債信息缺失的原因分析

1.從行政法律法規角度來說，1993年12月，國務院頒布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，改革的核心在于建立中央和地方稅收體系，分中央稅、地方稅和中央地方共享稅；并且根據中央和地方政府的事權劃分層次支出范圍。事權和財權的劃分為地方政府經濟建設積累了更多的資金，但是地方政府的資金缺口也變得大了起來。迫于舊《預算法》的規定，地方政府設立投融資平臺發行債券籌集城市建設資金，本質上屬于企業債券，政府以其自身信譽為其擔保，類似還有地方政府用自身資產向銀行抵押貸款等。因此，資金缺口較大、法律對地方政府融資行為的約束性行為是造成其“暗地里融資”的原因之一，這部分“負債融資”便游離于政府會計的統計范圍之外。

2.從會計核算角度來說，政府會計體系的不健全造成負債類信息統計缺失。在會計核算基礎方面，收付實現制為主體的會計核算制度已不能滿足多元化政府主體的核算需要以及現代會計的要求。對于負債定義的不足，政府負債不能僅等同于貨幣性資金形式表示的政府債務，還包括非財政資金衡量的隱性負債。對于會計主體界定模糊，政府層面的報告主體是財政部門非其本身，部門層面的財務報告為其所屬單位的會計報告的匯總而非政府財務報告?！敦斦傤A算會計制度》規定各級政府部門作為本地區財政收支管理的實體部門，有定期披露財務報告的要求；同樣，《行政單位會計制度》和《事業單位會計制度》的財務報告主體分別為各級行政單位、各級事業單位。

3.在負債信息及其風險管理方面，政府債務管理體制的缺位也不容忽視。政府債務管理是集發債目的、發債規模、發債方式、發債程序、統計核算、績效評價等環節為一體的制度體系。目前，我國地方政府債務管理水平仍然薄弱，關于政府負債的管理傾向于財政部門負有直接償還責任的顯性債務，對其他籌集資金的負債的統計和計量還比較欠缺，甚至不同部門之間的會計統計口徑也存在差異，給負債信息披露帶來困難。此外，政府審計部門對地方政府債務信息的披露監管不足，如對投融資平臺發行的債券就處于“無章可循”的狀態。

四、基于財政風險視角下政府負債信息披露的路徑選擇

（一）健全政府負債信息披露的會計體系

既然傳統以收付實現制為核算基礎的預算會計不能全面反映政府負債的真實情況，對預算會計進行改革，建立權責發生制為核算基礎的政府會計成為必然。

1.明確政府會計改革目標。FASAB（1993）在其概念第1號中提出了預算完全性、運營績效、管理責任和系統與控制四個方面的主要目標，FASAB（2006）在其概念公告中涉及政府受托責任解除、提供財務信息來源和使用信息方面的目標確定。（1）預算完全性要求政府提供的財務報告真實完整，能全面反映政府的資產負債情況。（2）運營績效是披露政府資產負債的融資來源狀況，反映政府資產負債管理水平，以及利用資金所取得的成就。（3）管理責任要求，其應當提供有助于報表信息使用者評價政府管理層未來發展方向的信息，可能代表著執政黨未來執政的重點。（4）系統和控制，其要求政府通過會計手段實現財務管理和內部控制的需要。目前，我國政府會計的目標主要有受托責任觀和決策有用觀兩個方面，對報表信息使用者信息需求方面的滿足較少、較難滿足政府內部控制的需求，應考慮建立信息供求博弈下政府會計反饋機制。

2.明晰政府會計的主體界定。美國聯邦政府的財務報告主體包括政府各部門及其單位、具有公共職能的非營利性組織、政府直接運營的國有企業等。州和地方政府的報告主體也可以大致分為政府單位和具有公共職能的非營利組織（如公立高等院校、公立醫院、公立事業單位、公立福利公司等）。既然政府作為公共的委托方管理公共資源，負有定期報告其履職情況的責任，那么借鑒美國政府主體的范圍界定，以政府部門為主體，編制政府整體層面的財務報告，具體應當包括納入本級政府管理范疇之內的財政部門、行政職能單位、公共事業單位、政府出資并控股的國有資產權利及其應承擔的負債義務等。

3.完善政府負債核算的范疇。首先，引入權責發生制的會計核算基礎，拓寬原本現金收支的核算方式。將屬于政府承擔的，以貨幣形式計量或可進行合理估算的債務統一納入政府負債的核算范圍。在會計信息質量要求方面，借鑒FASB和國內企業會計準則的要求，引入審慎性原則，準確評估政府負債規模。其次，完善政府負債的會計核算科目，如參照現行企業會計準則，設立政府“應付企業債券”“短期（長期）借款”“應付賬款”“預收賬款”“預計負債”“專項應付款”和“未確認融資費用”等。再次，編制三個不同層次的政府負債信息披露報告：（1）編制“資產負債表”主表，結合《政府會計準則——基本準則》中關于負債的定義，將政府負債分為流動負債、非流動負債分別進行列報，密切關注政府負債的總量和時間長短要求。（2）編制“政府負債信息財務報表附注”，定期披露政府的隱性負債（或有負債）事項，包括政府可能存在的兜底現象，擔?；虺兄Z事項。（3）編制“政府負債情況明細表”，內容涵蓋融資金額、融資方式、融資利率和成本、融資期限、投資人、其他要求或承諾事宜等，提供政府負債的進一步細化信息。

（二）加快地方政府債務風險管理機制建設

政府負債的產生離不開其舉債行為中所規定的步驟和程序，如融資目標、融資金額和期限的確定等。政府部門越重視負債風險管理，投資人越關注資金去向和投資回報率，對于負債信息披露的訴求也會越高，因而，設計和完善政府負債風險管理的程序具有重要意義。政府負債風險管理應包括風險識別、風險評估與測量（包括發生風險的概率）、風險控制程序、風險效果評價四個環節。其中，債務風險識別是整個政府負債風險管理的首要環節，也是至關重要的環節，其風險識別水平的高低直接關系到風險概率的測度、以及為規避風險而設計的控制程序等，債務風險識別的技術手段在宏觀層面有外部環境分析、可行性分析、投入產出分析；在微觀領域有預算分析、資產負債表分析、責任與損失清單分析。該環節通過對地方政府債務進行全盤分析，找出已有負債資金投向、預計負債行為可能出現的風險。一方面，通過政府負債融資渠道，挖掘其背后興建的“在建工程”等項目，并分析其項目背景、施工進度、是否能按期交工以及預期績效，數據來源可以是政府部門披露的資產負債表中的信息；另一方面，通過政府的未來可能發生的負債行為厘清資金缺口和預計負債規模，這就要求政府在財務報表附注中提供關于政府下階段的發展規劃、融資計劃等信息。如果說債務風險識別主要針對的是政府負債行為中可能發現的各種風險類別，債務風險測量就是著手評估這些風險發生的可能性（概率大?。?，是通過定性和定量二者相結合的手段將政府的負債劃分為四類：風險重要性水平高、發生概率高；風險重要性水平高、發生概率低；風險重要性水平低、發生概率高；風險重要性水平低、發生概率低。風險評估與測量需要風險數據庫的支持，促進政府部門建立財務報告數據庫、投資業務數據庫。其具體做法可以是，結合行業歷史數據，從資金需求的項目入手，分析項目的資產、預期收益和新增債務，推導出政府可能存在的資產負債率水平、固定投資金額，再推導至政府債務融資手段：銀行貸款抑或是債券發行可能性的評估，對于債券發行期限、利率、方式進行詳盡測度。風險控制程序就是政府部門設計的對負債過程中發生的可能發生的“資不抵債”風險進行補救的措施，其目的是降低風險發生的概率，如控制測試，其需要提供政府部門負債管理方面內部控制方面的訊息。最后一個環節是風險效果評價，它是指當政府債務進行還本付息之后，對整個債務風險管控機制運行效率的評價，結果可能是發現其中的不足之處，予以補充、修正。

基于我國特有的財政分權制度背景，地方城市建設過程中所耗費的資金龐大，且大多帶有政府隱性擔保，加之各地區政府的財政狀況參差不齊，投資人的投資風險也呈現地域差異化，加強政府或有負債的風險管控不容忽視。但我國目前債務融資的性質、規模和投放渠道等信息呈現“雜亂無章”的現象，缺乏統一的口徑核算，難以對政府債務總體情況進行詳盡的分析，需建立地方政府債務風險管理機制，較多地披露政府的負債信息。

（三）提升政府負債信息披露質量水平

政府部門的負債信息披露不僅需要立法層面的支持，還需要引入第三方的監督職能，以提高負債信息的披露質量水平。以政府審計為例，最高審計機關國際組織認為國家審計是通過公正客觀地評價政府是否負責和有效地管理公共資源并實現既定目標的手段，審計鑒證功能包括管理鑒證和財務鑒證兩個方面。負債信息通過財務報告等形式對外報送離不開審計部門的核定，只有審計通過的財務報告才會向外界公布，才具有公信力。又如，美國政府綜合財務報告就要求涵蓋“審計師報告”，加拿大的政府財務報告需經過財政部門、審計委員會和社會中介機構三方的審計后才能正式提交國會。借鑒國外的監督機制，我國的政府負債信息披露監督組織架構也可以由政府部門、第三方中介機構和可能的利益相關者（如投資者）等組成，政府部門主要是國家審計署及其派出機構、中央及各級人民代表大會；第三方中介機構可以是會計師事務所、信用評級機構等實體；利益相關者則可能是公眾、投資者等個體或社會團體。（1）近年來，我國城投債的發行規模呈攀升的趨勢，財政風險巨大，應考慮將政府通過融資平臺舉借的債務納入政府的預算會計報告，納入人大審議流程，從宏觀上把控質量關。（2）加強政府與第三方的合作，對政府債務進行信用評級打分，對財務報表中的重大錯報予以及時調整，進行控制流程測試。（3）搭建政府——第三方機構——利益相關者的信息溝通平臺，緩解信息不對稱現象，降低溝通成本。

五、結束語

近年來，政府負債規模的不斷增大使得政府面臨巨大的償債壓力，而政府盲目的、不科學的舉債行為會誘發債務風險。為滿足受托責任觀和決策有用觀的政府會計目標，政府作為社會公共資源的委托人、管理者，理應披露更多的會計信息，尤其是關于政府負債方面的信息?；诖?，本文從財政風險角度對政府負債信息披露展開討論，在梳理政府負債會計計量、確認和報告現狀的基礎上，剖析造成政府負債信息披露尚存在的問題點，最終從健全政府會計核算體系、加快地方政府債務風險管理機制建設和提升政府負債信息披露質量水平三個方面提出了對策建議，以防控可能出現的財政風險。Z

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