地方性法規從“有”轉“優”的實施路徑

李英

摘 要：委托第三方參與立法是近年來各地方人大及其常委會廣泛嘗試的立法工作方式，已逐漸成為提高立法質量、提升立法效果的重要舉措。在探索過程中，其呈現出受托第三方的來源廣泛與協同創新、委托事項的全面探索與有所側重、委托機制的初步成型與不斷完善等特點，同時也存在部分難題與隱患。如何發揮委托第三方參與地方立法的最大效能，促進地方性法規從“有”向“優”的轉變，成為現實實踐和理論研究的重要問題。對此，要在總結已有實踐經驗的基礎上，繼續在第三方的勝任力、地方人大的立法權、委托事項的臨界線和委托效果的評估等方面做理性剖析和改進完善。

關鍵詞：地方性法規；地方人大；委托立法；第三方參與立法

中圖分類號：D927

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）11-0012-05

一、問題的提出

經過30多年的法制建設，我國的立法工作已經從解決法律“有沒有”的粗放化階段進入到強調法律更加科學民主的精細化時代。在此過程中，地方性法規數量增多、質量提升，在促進地方發展和綜合治理方面逐漸發揮積極作用。但是，地方立法同科學立法、民主立法的要求相比，同“不抵觸、有特色、可操作”的立法原則相比，同貫徹實施修改后立法法的新要求相比，還存在許多差距和問題。深入推進科學立法、民主立法，提高立法質量，實現地方性法規從“有”向“優”的轉變，是當前及今后很長一段時期內立法工作的重點。

完善立法工作方式是提高立法質量的重要途徑。在全國人大和有制定地方性法規權限的地方人大的諸多探索中，委托第三方參與立法的工作方式，因既能夠發揮第三方具有扎實理論基礎和深厚實務素養的優勢，還能夠提高人大立法能力、提高立法的精細化水平，生動體現了“黨委領導、人大主導、政府協同、公眾參與”的立法要求，已成為提高立法質量、提升立法效果的重要舉措。

當前，委托第三方參與立法在頂層設計和地方探索中齊頭并進，取得了很大成效。十八屆四中全會決議提出“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估”和“探索委托第三方起草法律法規草案”，使委托立法成為頂層設計的重要內容。實際上，有關委托立法的嘗試與探索在20世紀80年代就已經悄然開始，到21世紀頭10年的30年里，委托立法在重慶、北京、湖北等地的探索取得了很好的成效。近5年時間，越來越多的地方人大嘗試在立法過程的各個階段委托第三方參與立法，涉及的法規類型也越來越豐富。但是，作為一種創新型立法工作方式，委托第三方參與立法在其探索過程中還存在一定的問題和難題，與科學立法、民主立法的要求，與立法質量、立法效果的預期，還存在一定的差距。如，“實踐經驗不足，制定出臺的地方性法規容易脫離實際，科學性、針對性和可操作性不強?！盵1]同時，與全國各地豐富的立法創新實踐相比，理論研究尚未及時跟進，已有研究的作者大多是在人大工作的官員，并且其文章相當程度上是工作總結的性質，缺乏從學術角度對全國層面進展的歸納、總結和提煉?？傊?，經過多年的探索，地方人大委托第三方參與立法發展到了什么程度，取得了哪些進步，存在什么問題？無論是為了發揮委托第三方參與地方立法的最大效能、進一步提高立法質量，還是為了進一步加強人大和改進人大工作，都需要對這些問題進行系統而且深入的研究。本文擬通過梳理地方人大的委托立法案例，剖析其工作細節，對其工作機制和經驗教訓進行總結提煉，并提出其存在的潛在問題，以期從完善委托第三方參與地方立法方面為地方性法規實現從“有”向“優”的轉變提供針對性建議。

二、地方人大委托第三方參與立法的探索及其效果

最早的委托立法案例是1986年，上海市人大法制委員會委托上海團市委、 市委宣傳部、市高級人民法院、市人民檢察院、市政府教衛辦、青少所、復旦大學等16個單位起草《上海市青少年保護條例》。檢索1986年至今的委托立法案例，在《立法法》修改前享有立法權的80個地方中，據不完全統計，有23個地方進行了共65例委托立法嘗試，其中1987-2006年的20年間，共有14個委托案例，包括重慶、湖北、北京、青島等地。在2007-2015年這10年間，共有50個委托立法案例。尤其是近五年來，委托案例激增至40例，委托立法逐步從個案走向普遍。

在所有委托立法案例中，廣東、重慶、上海三地的工作機制較為健全完善。接下來，本文主要以這三個城市的委托立法實踐為樣本，剖析其在豐富的地方實踐中的具體特點與實際效果。

（一）受托第三方：來源廣泛與協同創新

1.受托第三方的來源廣泛。目前來看，所有委托立法案例涉及至少60個第三方單位，他們主要集中在組織層面，僅有一例是專家以個人名義受托的案例，即2005年甘肅省人大法工委委托蘭州大學俞樹毅教授起草《黃河流域甘肅段水污染防治法》。在受托的組織團體中，主要有以下三類：一是高校、地方社會科學院等科研機構，二是法學會、律師協會、工商聯、青年聯合會等社會團體，三是律師事務所、咨詢公司等市場主體。其中，以科研機構最為普遍。

2.受托第三方的協同創新。在接受委托任務時，受托第三方會在機構內部整合優勢資源，成立專門的組織，這是第一種協同方式。這種第三方的內部整合既有利于更好完成委托任務，還有利于更好爭取承接委托任務。如在2011年，西南政法大學利用自身的學科優勢和教學科研力量，成立地方立法研究院，探索開展地方立法調研和評估工作，對外與湖南省和長沙市人大常委會協同，全面評估清理長沙市地方立法。

隨著委托事項的增多和質量要求的提升，越來越多的地方人大選擇協同政府法制部門、高校、科研院所的力量，共建地方立法研究中心或研究院，這是第二種協同方式。如2013年成立的重慶市地方立法協同創新中心，就是重慶市人大常委會在西南政法大學已有的地方立法研究院的基礎上，整合西南政法大學內的應用法理學教學研究基地、人權教育與研究中心等共7個研究中心，協同重慶市政府法制辦和重慶市發改委合作共建的地方立法研究中心。目前，越來越多的地方立法研究中心或研究院成立，如遼寧省地方立法研究會、云南省地方立法研究院、廣東省地方立法社會參與和評估中心等，它們已逐漸成為專業承接地方立法工作的第三方。

其中，廣東省人大常委會的協同創新方式具有代表性。廣東省人大常委會對省內有法學資源的高校和社會組織進行全面評估，就合作方式、機構名稱、項目委托、經費核發、委托內容等事宜與符合條件的組織反復溝通，最后建立了“九基地、一聯盟、四中心”?！熬呕亍笔桥c中山大學、華南理工大學等九所高校合作組建的廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地，“九基地”聯盟成立了以中山大學為理事長單位的廣東省地方立法研究高校聯盟，同時與省法學會、工商聯、律師協會、青年聯合會合作組建廣東省立法社會參與和評估中心。廣東的“九基地、一聯盟、四中心”幾乎覆蓋省內所有優勢法學資源，全面參與地方性法規起草、論證、評估、修改、征求意見等工作。到2015年9月，“九基地”和“四中心”共承擔了17項地方性法規專家建議稿起草任務，參與立法論證和征求意見百余次，先后就19項法規獨立開展表決前評估，就4項法規開展立法后評估，開展法規全面清理1次，[2]在廣東地方立法中發揮著不可替代的作用。

（二）委托事項：貫穿立法過程，涉及多種領域與有所側重

1.委托事項的全面嘗試。已有的委托立法探索涉及至少1400條法規規章，在立法過程的前中后各個階段、在法規類型所涉及的各個領域都有所嘗試。

第一，委托第三方參與立法前評估與調研。立法前評估和立法調研是對法規案出臺的必要性、條件的成熟性、立法可能產生的社會影響等進行預測和研判，是實現科學立法的基礎性工作。從立法過程來說，目前的嘗試覆蓋立法規劃的需求調研、立法項目的調研評估和法規草案的調研評估。一是立法規劃的需求調研。如，2007年重慶律師協會參與《重慶市未來五年（2008-2012年）地方法規立法需求》調研，2013年上海社科院和上海法治研究會參與《上海市五年立法規劃（2013-2017）》調研。二是具體立法項目的調研評估。如2007年重慶律師協會參與《<重慶市中介組織管理條例>立法調研》。三是法規草案的調研評估，又稱法規表決前調研評估。如《重慶市志愿服務條例（草案）》在二次審議后委托重慶市社科院對該法規草案的主要制度規范和重要配套制度的合法性、針對性和可行性，以及法規實施可能產生的社會效果和問題等進行了評估。2013年以來，廣東省人大法工委將提請常委會審議的每一項法規草案都交送立法基地和評估中心書面征求意見。

第二，委托第三方參與法規起草。在克服“部門立法”弊端、探索“立法回避”的過程中，委托第三方起草法規成為一種現實可行且收效明顯的工作方式。廣東省人大常委會2013年、2014年委托第三方起草法規草案7項，占兩年立法工作計劃法規項目的21%。[3]委托起草使得地方性法規的出臺過程從以前的“部門起草——政府審查——人大審議”變為現在的“第三方起草——部門配合——人大審議”，既體現了民主立法，也更多保障了人大的立法主導權。

第三，委托第三方參與立法后評估。所立之法是否“管用有效”，能否“立得住、行得通、真管用”，就需要對法規實施進行評估，包括對法規實施后的法律效果和社會效果進行跟蹤調查和綜合研判，從而評估法規質量并提出意見。廣東省人大與法學會、工商聯、律協及青年聯合會共建的立法社會參與和評估中心，就負責進行常態化的立法后評估工作。

第四，委托第三方參與法規清理。在法律法規存量逐漸滿足、體系逐漸完善的大背景下，定期進行法規清理是提升立法質量的必要措施。重慶市委托第三方進行法規清理工作開了全國首例，成為立法規劃和立法工作的一個重要參考。2013年，重慶市人大常委會委托西南政法大學清理現行195件法規和176件政府規章，變以前的內部清理為委托清理、變專項清理為全面清理，將立法實務與專業研究充分結合。同年，廣東省人大常委會委托中山大學、華南理工大學、廣東外語外貿大學、廣州大學對廣東現行的214件法規進行清理。

從第三方參與立法的法規類型來看，涉及領域已比較全面，包括社區管理、環境治理、企業發展、社會服務等，甚至有涉及政府內部運作過程的行政法規，如重慶市在2015年委托西南政法大學起草《重慶市行政機關規范性文件管理辦法（草案）》《重慶市行政程序條例（草案）》。

2.委托事項的側重聚焦。如圖1所示，在已有實踐中，委托第三方參與法規起草一直是委托立法的側重點，在近五年的探索中其所占比重已超過50%。其次是立法前后的第三方評估，占比接近41%。在法規類型上，當前的委托立法實踐主要聚焦在社會民生、公共管理領域。這些領域也是涉及部門多、專業程度高、利益復雜的法規項目。其中物業管理、未成年人保護、環境治理、消費者權益等法規是地方采取委托方式最多的，如重慶、青島、寧波、鄭州等地都曾將物業管理的法規起草委托給第三方。

（三）運作機制的初步成型與不斷完善

經過各地方人大的實踐摸索，委托工作的運行機制已初步成型，包括委托工作啟動的前中后完整的工作機制，并在探索中不斷完善。

1.組織架構。委托第三方參與地方立法的委托主體主要有兩類，一是地方人大，包括人大專門委員會如法制委與內司委、人大常委會或人大常委會工作機構如法工委；二是地方人大與地方政府部門如法制辦的聯合。在委托工作的準備過程中，雙方會搭建基本的合作框架。委托方會事先確立委托工作的目標、原則、時限等，然后和第三方簽訂委托協議，第三方會組織相關專業人員組成工作領導班子和工作團隊。部分地方甚至會在立法規劃時就統籌好委托組織工作，如廣東省人大常委會根據年度立法計劃，將專業性強、群眾關注度高的法規項目統籌安排委托給9個地方立法基地。在這個基本的合作框架下，各地方在選擇第三方、選擇委托方式方面進行了諸多嘗試。

各地逐漸突破，創新出更多具有競爭性的甄選第三方機制，一是定向議標，二是向社會公開招標，三是公開招標和定向議標結合。定向議標的方式是使用最早、最多的方式。而公開招標最早在2004年，上海市首次通過媒體、網絡等向全國公開招標5項立法課題的研究和文本起草。鄭州市2006年起草《鄭州市物業管理條例》、洛陽市2008年起草《洛陽市中小學校學生人身傷害事故預防與處理條例》、南京市2015年起草《住宅物業管理條例》時均采取社會公開招標方式，轄區內的高校、法學研究機構、律師事務所及其他單位均可公開競標。2008年太原市起草《太原市文化產業促進條例》時，人大常委會一方面向社會發布招標公告，征集起草建議稿，另一方面向山西大學、太原工大、山西財大、社科院等諸多有起草能力的單位發出參與邀請，最后，在招標單位和議標單位之間公開競爭。

上海、廣東等地還采用了同時委托多家第三方機構開展立法工作的方式。一是讓至少兩家機構單獨開展相關立法調研、評估或起草，最后由人大進行整合，擇優選用。如2013年上海市同時委托上海社會科學院、上海市法治研究會分別對255件立法建議項目進行篩選調研，以最后確立五年立法規劃。再如廣東在建立“九基地一聯盟四中心”后，幾乎都是采用同時委托的方式。2014年《廣東省社會組織條例》的起草就是廣東省人大同時委托中山大學、廣州大學、廣東海洋大學分別進行的。二是由多家機構合作完成委托任務。如徐州在2009年對《徐州市市區利用商業用房從事經營活動若干規定》進行立法前評估時，同時委托中國礦業大學文法學院、市中級人民法院研究室和江蘇盛儀律師事務所合作完成。再如，2012年銀川市人大常委會委托寧夏大學和北方民族大學聯合起草《銀川市開發區管理條例》《銀川市穆斯林用品生產管理條例》和《銀川市村莊集鎮環境保護條例》。三是在委托多家第三方的同時，政府部門也自主參與立法過程。如2015年《廣東省山林權屬糾紛處理條例》的起草，由法工委牽頭，一方面由省人大農委、林業廳等部門組織起草，另一方面委托華南理工大學、廣東外語外貿大學、廣東海洋大學三所高校組織起草專家建議稿。

2.過程控制。在不同階段不同項目的委托工作中，第三方完成委托工作的方式不一，人大在第三方完成工作過程中的督促跟進方式也不盡相同，但總的來說，在委托工作過程中，人大掌握著控制權。對于委托方來說，委托給第三方不僅僅是等著委托成果的提交，而是在第三方完成工作的過程中有所參與，包括監督第三方高質高效完成工作、提供必要的資料和支持、組織相關利益方充分表達自己的利益訴求、促使第三方吸收各方利益等。重慶市人大在委托西南政法大學清理195件法規的過程中，常委會到西南政法大學檢查指導11次，還組織有關部門和自治縣支持協助調研工作，常委會和政府法制辦與西南政法大學共召開14次清理工作專題會，委托雙方每2周進行1次協調溝通。廣東省人大常委會還建立了立法基地與所在區域和所輻射區域的地級市人大常委會的工作聯系機制。而對于第三方來說，簽訂委托協議，接受人大的委托，就必須通過精細化的操作過程去完成委托任務。第三方在立法調研或評估工作中的主要工作方式是理論研討、社會調研或科學量化，在立法起草中的主要工作方式是理論研討、比較借鑒和實務驗證。

3.成果運用。第三方完成的委托成果只是人大立法工作的參考，委托成果是否運用、如何運用由人大根據法治原則和地方具體情況進行嚴格論證研討，然后相應納入立改廢議程。在此階段，地方人大牢牢把握主導權，對第三方完成的委托成果要進行嚴格的成果驗收和具體的成果轉化。

首先是對委托成果的驗收與評估。重慶市人大常委會在驗收西南政法大學完成的195件法規清理結果時，成立了由常委會主要領導為組長的成果評審驗收領導小組，組織了7個評審工作組，并就有分歧的40項法規進行多次溝通。而在廣東，從2014年開始，委托評估會已成為委托完成階段的常態工作。當“九基地一聯盟四中心”完成委托任務后，省人大常委會召開評估會，聽取人大專門委員會、立法咨詢專家、社會組織專家以及有關部門的意見和建議。

其次是對委托成果的轉化與運用。委托工作是否真正有效，不僅在于會議上的評估結論，還在于委托成果是否能轉化到法規文本并具體落實。重慶市人大常委會根據委托清理結果啟動相應“立改廢”程序，包括將34件法規納入五年立法規劃，將15件法規納入2015年立法計劃，啟動對《重慶市產品質量監督管理條例》等法規的修改工作，將《重慶市商品市場交易管理條例》等3件法規廢止。[4]廣東省還健全了對委托工作的后期跟進，包括針對委托建議進行執法檢查，邀請第三方專家參與。

4.制度保障。各地也結合工作經驗對相關運行機制進行固化，以促進委托第三方參與立法工作逐漸常態化、制度化。青島、重慶、蘭州等地分別出臺了立法后評估施行辦法，規定可引入有關單位、專家和公眾參與，重慶、蘭州的辦法中還規定了第三方的甄選條件和選擇方式。2013年出臺的《廣東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規定（試行）》對委托評估的具體情形、受托對象、委托方式進行了細致規定。2015年7月出臺的《深圳市人大常委會立法項目委托管理辦法》是對所有委托立法項目規定的最細致的法規。

三、完善地方人大委托第三方參與立法的路徑和方式

委托第三方參與立法，借助第三方的中立地位和專業水準來回應立法過程中的“公權私用”與“部門利益”，有效推動了科學立法、民主立法的進程。但是，在強調“精細化”的立法過程中，委托第三方參與立法在具體操作中仍有很多不成熟、不細致的地方，存在一定的問題與難題。地方性法規從“有”轉“優”的實施路徑，就在于從實踐和理論中深入剖析第三方參與立法存在的潛在問題，積極穩妥推進第三方參與立法。

（一）提升第三方的勝任力

第三方的能力和利益是決定委托立法質量的兩個關鍵變量。從能力和利益兩方面提升第三方的勝任力是委托第三方參與地方立法取得成功的主體條件之一。

1.第三方的能力是否勝任有待評估。首先，第三方可能實務經驗不足，視野局限。與具體從事一線工作的政府部門相比，第三方的專家學者對實踐的把握缺乏足夠全面、深入、準確的信息，也可能未必有足夠的號召力和影響力去開展充分的調研研討，其視野會更多聚焦理論規范層面。這難免會影響第三方參與的效果，可能出現理論與實踐的脫節，理論成分大于實務成分，法規文本脫離實際，可操作性不強；或者在文字表達上學術化色彩較為濃厚，增加了法律解釋和法律宣傳的工作量和工作難度。如，重慶市人大委托西南政法大學教授起草《重慶行政監督條例》草案稿，結果上人大常委會會議審議時，原稿只保留了很少部分。其他第三方主體，如律師協會、律師事務所等機構，可能因為其專業、職業及立場而有所局限，對相關行業現狀和地方決策理解不夠，思考不夠“接地氣”。

其次，第三方的主觀態度對委托成果有很大影響。委托第三方參與立法的一大假設是第三方專家會本著學術良知、社會正義和對人民負責的精神，最大可能地公正配置各種利益，盡最大努力地完成立法任務。但是其具體態度是主觀的、不可量化的。如果第三方消極懈怠，委托成果便可能差強人意，增加了人大的審議難度甚至可能需要推倒重來，這便增加了立法成本、造成了立法資源的浪費；如果第三方豪情萬丈，一腔熱血，便可能會僅憑一己之力去平衡多方利益，這實際上在無形中剝奪了各利益相關方的立法話語權，如果出現完全排除相關部門參與的情況，則即使法規得以出臺，也會影響法規執行，容易降低行政管理效率和公共服務質量。

再次，第三方完成受托任務的具體工作方式也會影響第三方的參與能力。目前，第三方主體多為組織機構，人大在選擇組織機構時的考量因素很大部分在于其組織內部的專家資源。而專家個人精力有限，在完成具體任務時可能采用層層下達、逐步分解的工作方式，由底層包括教授的學生、具體的行政人員等完成任務然后再層層上報、中和呈報。這種方式雖沒有完全排斥專家個人的作用，但專家作用有限，可能導致委托結果中專業意見不足。

2.第三方的利益是否中立有待評估?！拔辛⒎Ｊ侥芊袷盏筋A期的效果，在很大程度上取決于專業人士能否保持客觀中立的品格”，[5]而第三方客觀中立的品格與其基本理念和道德底線有關，這是一種主觀價值期許，現實中會遇到很多挑戰。一方面，第三方可能被動受到其他機構或個人的影響而出現利益傾斜。在當今社會利益關系日益復雜、誘惑追逐無處不在的環境中，法規的相關利益方可能會采取各種措施去俘獲第三方。另一方面，第三方可能會為了現實利益或未來利益而主動產生某種利益傾向。如為了中標，競標方可能會揣摩和迎合招標方的利益重心；為了政策經費支持，第三方可能會故意偏袒有關政府部門，從而使其公正立場和立法意見產生一定程度的偏移。如何規避第三方與所參與立法的利害關系，是事實上保障第三方利益中立的關鍵問題。

此外，委托第三方是否必然導致預想公正高質的結果，不僅與第三方的能力和利益有關，還與地方法治、委托立法的大環境有關。

綜合來看，要提升第三方的勝任力，構建科學的第三方認證甄選機制勢在必行。地方人大要建立一個來源廣泛的第三方備選數據庫，不局限于高校和科研機構，嘗試引入全國各地的優秀資源，同時完善備選第三方的數據資料，包括其資質認證、委托經驗等，以提供較全面的第三方勝任力評估數據。在此基礎上，再根據具體委托事項確認第三方機構的選擇方式，從而主要以委托方的意志選擇第三方，確保能力而又規避利益，并逐步推進委托工作和第三方工作方式的公開化。

（二）地方人大掌控立法主導權

立法權是人大的重要職權之一。地方人大在地方立法中掌控立法主導權是我國憲法的應有之義，也是保證我國法治國家建設的基本要義。如何在引入第三方主體參與地方立法的過程中持續保證地方人大的主導權，是人大必須長遠考慮的問題。

首先，當第三方完成地方立法的相關工作、而人大沒有全程參與的情況下，人大最后的審議研討能實質發揮作用的空間很有限。如同部門立法的弊端，當部門起草好法規草案，文本框架已搭好，人大的審議只能是小修小補。這影響了人大在立法中的主導作用，也影響了立法質量。

其次，當第三方提交的委托成果面對復雜的利益博弈時，人大的平衡協調力量有限。法律法規的最終出臺是各方利益博弈的結果，即使第三方按照最理想、最有益于公民的狀態對法規進行起草或提供修訂建議，但法規的最終出臺需要通過人大的審議，而人大的審議過程必然會考慮政府部門的相關利益。在各方利益多次博弈、重新磨合和交錯盤結中，人大常委會可能會采取“無害化”處理方式以推進審議進程，這很有可能使得法規文本的最終表述回歸為原則性規定，可操作性減少。這影響了法律法規的剛性，也通過影響第三方委托成果的方式潛在影響了人大的主導權。

地方人大掌控立法主導權，關鍵在于人大及其常委會在委托工作的各個階段均要有所作為。在啟動階段，人大要掌握委托項目、受托機構、委托方式的選擇主動權；在實施階段，人大要掌握委托工作的實時進展情況，提供必要的支持，保證委托工作不偏離；在完成階段，人大要對委托成果進行嚴格把關和轉化運用，對委托效果進行評估。同時，還要改革完善人大與政府的權力關系，使人大牢牢把握立法主導權。

（三）明確委托事項的臨界線

不是所有法規都能夠委托給社會，可問題的關鍵是要分清哪些法規不能交給社會。當前，理論界和實務界均認為，對一些專業性強、難度較大或部門利害關系明顯的法規和規章應交由第三方完成，而關系地方的根本性法規不能委托給第三方。顯而易見，作為一種原則上的認知，這是毋庸置疑的，然而，實踐中委托立法的臨界線卻很難把握。比如，對于立法評估來說，十八屆四中全會決議提出的委托評估針對的是“部門間爭議較大的重要立法事項”，而“部門間爭議較大”的“重要立法事項”卻因為“爭議的場域、爭議的程度、立法事項的數量、立法事項的主體在內的四個變量”的不確定而無法具體界定。[6]

對于不同類型的法規和不同階段的立法過程，需要根據其預設的有效性來確定是否采取委托方式，不能盲目創新、冒進委托。要重點關注事實判斷問題，而對其他問題多次權衡。如果是事實判斷問題，第三方評估具有有效性，可以委托；價值判斷問題，第三方評估不具有有效性，就不宜委托；而如果是解釋選擇或立法技術問題，第三方評估具有一定有效性，委托參與的成果就會有優有劣，[6]需要謹慎選擇受托機構。

總的來說，對于哪些法規需要委托、能夠委托，要逐漸建立一個較為明確的界定標準，在實踐探索中逐漸明確委托事項的臨界線。同時，對于不同委托階段和委托事項，應有不完全相同的委托機制。

（四）科學評估委托效果

對委托效果的評估不同于對委托成果的評估，成果評估側重在委托成果文本本身，包括評估其合法性、可行性和規范性，而效果評估除了對單次委托成果的評估外，還應放寬視野，對第三方的作用發揮、人大的作用發揮、委托成果的轉化程度等進行綜合評估?？陀^評估每一個委托第三方參與立法的案例，總結其中的機制、成功與失敗，是委托立法能長期發揮作用的經驗條件和理論條件。

表面看來，對委托立法的評估總體上處于樂觀肯定狀態，被新聞媒體報道的成功案例很多，認為其“從法律的起點看到了民意，從公權力的源頭看到了民主”。但是實際上，委托效果的評估正是目前地方立法工作中較薄弱的環節，甚至常常在輿論“一片叫好聲”掩蓋了對效果的客觀評估。因為這種輿論贊譽更多側重在委托的形式而不是委托內容和委托效果上。這說明，當前委托立法仍是探索中的新鮮事物，具有一定的生命力，也說明在某一段時期，委托形式本身在某種程度上發揮著比委托效果更為重要的作用。

長遠來看，需要有一套科學成熟的、客觀量化的評估指標體系，這套指標體系需要考慮人大和第三方在委托中和委托后的自我評估，還包括其他主體的評估。

四、結論與反思

梳理委托第三方參與地方立法的歷史進展與現實探索，我們可以知道：

第一，委托第三方參與地方立法絕非偶然。在克服“部門立法”弊端、探索“立法回避”的過程中，在某個階段，委托立法本身在某種程度上比委托立法效果更重要。委托立法的背后是社會各方利益的糾纏博弈，民眾參與立法的強烈沖動，以及社會主義法治建設的必然選擇。

第二，委托第三方參與地方立法的現實效果不容忽視。既有實踐證明，委托第三方參與地方立法，不僅突破了以往“部門立法”的既定模式，實現了科學立法，還促進了公民的有序參與，推進了民主立法，極大推進了地方性法規從粗放化向精細化的轉變。

第三，委托第三方參與立法不是提升地方立法質量唯一的“靈丹妙藥”，委托立法是否真正實用有效受諸多因素影響。社會發展的復雜境況和國家治理的要求對地方立法提出了更高的要求，要想讓第三方立法真正發揮作用，我們還有許多事情要做。

當前，不僅要在人大主導立法上下功夫，還要在完善第三方參與立法的制度建構上下功夫，要逐漸明確委托立法的領域、階段、標準。要將委托立法納入更加科學規范的地方法規建設過程體系中，還必須不斷促進委托過程的公開與透明。

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【責任編輯：張亞茹】