徐州市銅山區精準扶貧資金投入及作用分析

張金梅

摘要：“十三五”期間，江蘇省徐州市銅山區將加大扶貧資金投入，按照精準扶貧的要求，在建檔立卡工作的基礎上，進一步優化財政扶貧項目設計，切實做到精準脫貧，確保全區貧困人口同步邁入小康社會。本文通過對銅山區2016年財政資金投入及具體措施的分析，總結了銅山區精準扶貧的主要做法，并針對目前精準扶貧亟待解決的問題，提出相關建議及對策。

關鍵詞：財政資金；精準扶貧；撬動作用

2016年是新一輪精準扶貧的開局之年，江蘇省徐州市銅山區將完成2萬低收入人口年人均收入超出6000元的脫貧任務和8個經濟薄弱村實現新“八有”的脫貧目標。為此，銅山區將在“十三五”期間加大扶貧資金投入，計劃安排4500萬元扶貧專項資金（比“十二五”增加1500萬元，增長率為50%），按照精準扶貧的要求，在建檔立卡工作的基礎上，進一步優化財政扶貧項目設計，切實做到精準脫貧，確保全區貧困人口同步邁入小康社會。

一、銅山區精準扶貧的主要做法

“十二五”時期，銅山區本著“產業帶動、項目脫貧、集中連片、先易后難、突出重點”的原則，著力發展帶動性強、快速實效、市場前景好、符合銅山區產業調整規劃布局的高效農業項目，以產業項目帶動有勞動能力的低收入農戶實現增收脫貧。截至2015年底，各級財政累計投入扶貧專項資金4805萬元，34個省定經濟薄弱村集體經濟收入全部超過15萬元，全區8.64萬低收入人口年人均收入全部超出4000元，脫貧率達100%。

在“十三五”開局之年，銅山區在2016年進一步采取措施，努力實現精準扶貧目標。

（一）明確精準扶貧方向和措施。按照精準扶貧的要求，財政資金重點支持以下幾個方面：一是低收入農戶發展種植業、養殖業、畜牧業、農副產品加工、林果基地建設等生產發展項目，以及對貧困地區和低收入人口的相關技術推廣和培訓等創業就業方面的增收脫貧項目。二是結合本地實際，在開發區、工業集中區建設一定面積的標準化廠房，或在城鎮商業區建設一定面積的門面房，作為村集體資產收益。三是創新財政扶貧資金使用管理方式，在經濟薄弱村開展光伏扶貧和扶持村級集體經濟發展試點工作，充分挖掘村級集體經濟試點村土地、物業、特色產業等資源優勢，因村施策，宜農則農、宜工則工、宜商則商，積極探索村級集體經濟多種實現形式，推動一二三產業融合協調發展，精確幫扶經濟薄弱村和低收入農戶增加收入。

（二）加大財政資金投入。2016年，省、市、區財政共安排銅山區扶貧專項資金5540萬元。其中，省級財政精準幫扶資金計劃安排1714萬元，幫扶有勞動能力的建檔立卡低收入農戶；省級扶持經濟薄弱村集體經濟發展資金計劃安排1720萬元，支持5個村開展土地股份合作項目試點，支持12個村開展其他項目；市級財政安排扶貧專項資金220萬元，支持何橋鎮馬行村、黃集鎮聶樓村、馬坡鎮蔣樓村等8個經濟薄弱村集體經濟增收項目，支持兩個經濟薄弱村發展光伏扶貧試點項目；區級財政安排扶貧專項資金500萬元，用于相關鎮的20個扶貧開發項目建設。

為加快推進新一輪經濟薄弱村綜合服務中心建設，根據上級統一部署，銅山區決定從2016年開始，用三年左右時間，對全區新一輪30個經濟薄弱村中的26個村的綜合服務中心進行新建或改擴建，使每個綜合服務中心面積不低于600平方米，具備“七室、兩超市、一廣場”功能配置?！捌呤摇笔侵妇C合辦公室、綜合活動室、綜合服務室、文化室、衛生室、警務室、調解室；“兩超市”是指農資超市、生活超市；“一廣場”是指村民文體活動廣場。對列入新建或改建任務的村，統一按照市、區、鎮財政各負擔三分之一的要求安排建設資金，市、區、鎮財政共需投入資金1386萬元。

（三）制定扶貧資金管理辦法。2016年，銅山區相繼制定并下發《徐州市銅山區財政扶貧專項資金管理暫行辦法》和《徐州市銅山區幫扶資金管理暫行辦法》，對扶貧資金的使用范圍、資金預算與分配、資金使用與撥付、資金管理與監督作了明確規定，進一步明確了資金必須跟著項目走、監管跟著資金走，項目必須是能夠增加村集體經濟收入的經營性項目，經營性項目要形成不動資產的扶貧原則，確保有限的財政扶貧資金全部用于能夠增加村集體經濟收入的經營性項目建設上。

（四）提高扶貧幫扶隊員的經費標準。2016年伊始，銅山區組織部、人保局、扶貧辦、財政局聯合下發通知，決定將2016—2017年度區委幫扶工作隊隊員工作經費標準，由過去的每人每年1萬元提高到每人每年2萬元，資金來源渠道由過去派出單位支付改為從區財政安排的扶貧專項資金中列支，由區幫扶工作隊統一管理使用。工作經費主要用于扶貧隊員開展學習調研，村級黨建活動，扶貧項目論證確定、業務培訓，差旅費以及日常辦公用品購置等。要求扶貧隊員兼任村第一書記，從扶貧項目的立項、考察、申報、實施到監督檢查以及驗收，扶貧隊員全程參與。

（五）成立扶貧開發項目評審專家庫。為進一步加強扶貧專項資金管理，提高資金使用效益，銅山區建立了扶貧開發項目評審專家庫。入庫專家由具有中、高級技術職稱，研究生以上學歷或碩士以上學位的技術人員和財務人員組成，且政治素質好、工作有責任心、身體健康。入庫專家涉及財政、審計、農經、發改委、教育、衛計委、農業、林業、水利、農開、建設等部門。評審專家負責對財政扶貧項目的評審、驗收，項目評審時從專家庫中隨機抽取專家參與項目評審。

（六）加強財政扶貧專項資金監督。

一是強化扶貧專項資金的預算編制和預算執行情況的監督。根據近三年扶貧專項資金的用途和績效評價結果，加強扶貧專項資金的審核和分析，提高預算編制的準確性和透明度。同時，注重預算執行過程的監督檢查，硬化預算約束，提高預算到位率、嚴肅性和合法性。

二是嚴格堅持扶貧項目資金“三專管理”。即“專人管理、?？顚Ｓ?、專人核算”，不擠占、挪用、截留財政資金。在資金撥付上，嚴格執行《徐州市銅山區財政扶貧專項資金管理暫行辦法》、《銅山區財政專項資金撥付使用管理暫行辦法》，實行“專項資金撥付審批”制度，確保扶貧項目的順利實施。

三是嚴格實行財政扶貧資金報賬制。按照《財政扶貧資金報賬制管理實施細則》的要求，對財政扶貧項目實行財政報賬制，對項目實行合同制管理，建立報賬專賬，核算到項目。從項目的立項、申報、實施、驗收、財務決算的整個流程，進行事前、事中、事后全程參與和監督，規范管理，充分發揮資金使用效益。

二、銅山區精準扶貧存在的問題

（一）合力尚未形成。目前，扶貧項目規模小，資金來源渠道多、管理部門多、資金較分散，與其他部門管理的專項資金建設內容相互交叉，難以形成合力。扶貧項目資金有扶貧辦、民宗局、林業局和財政局四個部門管理，各部門在申報立項、資金分配、資金投向和使用等方面各有側重。同時，扶貧項目與交通、水利、林業、農業綜合開發、電力、農機、區級支農等專項資金項目，在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有一定的重復和交叉，造成政出多門、多頭管理，不可避免地出現同一項目在不同年度申報、在不同部門申報、同一項目分解成多個項目申報的現象。加之一些項目安排及資金分配情況不公開，缺乏群眾監督，各渠道下達的資金難以有效捆綁整合使用，責任不清，投資效果不佳。

（二）扶貧開發項目形成的村集體資產后續管理亟需重視。扶貧開發項目的扶持對象大多為村集體，項目多為村集體經濟增收項目，收益歸誰無人監管。目前，有的村農村集體資產只有賬面價值，農村集體資產形式上村集體人人有份，實際上人人沒份。農村集體資產多年無人清產核資，即使清查出問題，也無人做盤盈、盤虧處理。

（三）重申請、輕實施的現象依然存在。項目資金文件下達后，項目單位由于各種原因未能實施，致使有的項目拖3—5年未能實施；有的因客觀原因發生變化已無法實施，項目實施單位根據當地實際情況，變更了實施內容后也無法實施；有的項目甚至變更兩次后，還是無法實施，財政和扶貧部門督促多次，效果不明顯，造成資金無法撥付，財政資金無法發揮效益。

三、進一步做好精準扶貧的建議

（一）精準扶貧項目必須為新建項目。為防止扶貧項目和其他財政扶持項目重復申報、套取財政資金，所有財政扶貧項目必須為新建項目。扶貧項目申報時，財政和扶貧部門要到項目實施地點查看，基礎設施建設項目施工前必須拍照，施工中和項目建成完工后都要留照片；購買設備項目時，發票日期必須是項目資金文件下達日期之后，設備必須為新購置，并留銷售方電話以備監管部門核查。

（二）強化扶貧資金統籌整合。建議從國家層面出臺整合扶貧資金的管理辦法，統籌整合使用財政扶貧資金，用好扶貧發展資金，助推打贏精準扶貧攻堅戰。要在編制規劃、制定方案、明確程序等方面下功夫；強化監督管理，對職責落實情況進行跟蹤問效，把整合資金的使用情況納入對當地政府主要領導干部的經濟責任審計，使整合扶貧資金全部投入到經濟薄弱村，精準使用到建檔立卡低收入人口身上。

（三）及時清查未實施項目。要對照扶貧資金管理辦法和資金下達文件及項目實施方案規定的項目實施期限，逐個梳理項目實施進度與資金至今未撥付的原因，并提出資金盤活或預期使用計劃。對清查過程中發現項目已實施完成、資金未撥付的項目，要按照有關程序及時提出資金撥付申請；對具備實施條件或正在實施的項目，要督促加快實施進度，提出預期資金使用計劃；對因客觀原因不能繼續實施的項目，要及時履行項目終止報批手續；未實施且資金連續結轉兩年以上的項目，要明確提出資金盤活方案。

（四）加強項目公開、公示力度。項目申報指南要在扶貧和財政部門的網站公示，公示無異議后及時批復項目實施單位；各地對扶持的項目，要在項目所在村、鎮進行公示，公示內容包括項目名稱、建設地點、實施單位、實施內容、考核指標、建設時間等；項目完成后，實施單位要將項目實施的詳細情況在項目實施區域的醒目位置進行公示，公示期一周，并公布舉報電話，自覺接受社會監督。

（五）深化精準扶貧項目形成的村集體資產產權改革，增加項目后續效益。精準扶貧形成的農村集體資產要和村其他集體資產一起，加快完成折股量化，形成的資產明確到每一位村民，使村民對集體資產真正擁有使用權和監督管理權。面對精準扶貧的更嚴要求、更高標準、更大期待，建議在各級扶貧資金管理辦法中明晰收益條款，保證村級收益的50%以上用于本村建檔立卡低收入農戶等困難群體的生產、生活補助；精準扶貧項目產生的收益資金進入鎮級賬戶核算，涉及低收入人口兌現的收益資金直接打入“一折通”賬戶，以保證收益的可靠安全。

（六）重視扶貧資金監管的“最后一公里”。目前，扶貧資金的申報主體大多為村集體，按照“村賬鎮管”原則，扶貧資金撥付到鎮級，由鎮級監督將扶貧項目資金撥付到項目施工單位。因此，鎮級相關部門應切實把好資金支付的“最后一公里”。資金撥付時，要求施工單位提供和村集體簽訂的施工合同、稅務部門開具的發票以及銀行流水憑據等，且發票收款方和施工合同的建設方要一致。對財政扶貧項目的村級往來款項，盡量杜絕現金交易，要求從村級賬戶收付，既規范扶貧項目，也還村干部一個清白。

（作者單位：江蘇省徐州市銅山區財政局）

責任編輯：欣文