提高煙草基層防控廉政風險有效性的對策和措施

李云華

【摘要】開展廉政風險防控管理，是深入貫徹落實黨的十八大和十八屆中央紀委二次會議精神的重要舉措，也是促進煙草企業廣大干部職工廉潔從業的現實需要。本文以基層煙草廉政風險防控作為切入點，分析煙草基層廉政風險防控機制建設的現狀和廉政風險防控有效性的影響因素，探索提高防控廉政風險有效性的對策和措施。

【關鍵詞】廉政風險防控；煙草；基層；對策措施

基層是一個行業發展的根基，是提升行業生命力的基礎。在煙草行業，基層單位處于煙葉生產、卷煙生產、專賣管理、市場營銷的最前沿，是距離煙農、卷煙消費者最近的人，是行業生產經營和實現效益最直接的承擔者和創造者，也是展示行業形象的代表與窗口。多年來， 煙草基層為行業的發展作出了積極貢獻，但隨著行業改革發展的深入，也暴露出一些不可忽視的問題，部分基層單位黨風廉政建設工作滯后，重要崗位缺乏有效的監督，基層人員貪污腐敗案件時有發生。因此，深入分析煙草基層廉政風險防控機制建設的現狀、存在的問題和提高防控廉政風險有效性的因素，進一步理清思路，突出重點，找準著力點，完善廉政風險防控措施，不斷提高廉政風險防控的有效性，對促進煙草行業持續、健康、穩定、和諧發展有著重要的意義。

一、煙草基層廉政風險防控機制建設的現狀

黨風廉政建設和反腐倡廉是關系到黨和國家生死存亡的大事，習近平同志在十八屆中央紀委二次全會上強調要更加科學有效地預防腐敗，堅定不移把黨風廉政建設和反腐敗斗爭引向深入，要繼續全面加強懲治和預防腐敗體系建設，把權力關進制度的籠子里，形成不能腐的防范機制。近年來，行業上下各單位和部門緊緊圍繞制約和監督權力運行，抓住腐敗問題易發多發的重點環節和領域，結合生產經營及企業管理實際，梳理工作流程，排查廉政風險，制定防控措施，著力推進行業各單位的廉政風險防控機制建設，深入開展廉政文化建設、明示承諾制度和辦事公開、民主管理工作，在科學構建懲治和預防腐敗體系、深入推進行業黨風廉政建設和反腐敗工作中發揮了積極作用。

一是高度重視，深入調研，試點先行，廉政風險防控加速推進。云南省局（公司）與云南省紀委相關部門聯合開展專題調研。針對煙葉生產收購、卷煙營銷、煙草水源工程建設、煙葉生產基礎設施建設、產前投入補貼等重點領域和關鍵環節，積極探索和研究源頭防治腐敗的有效措施，把廉政風險防控向煙草基層重要崗位延伸。在昆明市局開展廉政風險防控試點工作，積極探索建立集提醒防范、動態監督、保護挽救于一體的廉政風險防范預警機制。針對煙草行業工程投資、物資采購、宣傳促銷涉及資金大、管理難度大、程序復雜等特點，于2011年開展了保山煙草內控制度體系課題研究，運用內部控制和風險管理的理論和方法，構建了內控制度體系建設基本框架，把內控制度體系建設與辦事公開民主管理、信息化技術相結合，實現企業工程投資、物資采購、宣傳促銷管理體系的內控化、公開化、信息化，有力地促進了企業對重點領域、關鍵環節和重大資金的監管。

二是加強自身建設，規范權力運行。以規范建設為根本，以作風建設為核心，以制度建設為保障，以領導班子建設為重點，以文化建設為引領，全面加強自身建設。與地方檢察院加強溝通協調，建立了職務犯罪預防聯系機制，共同開展懲治和預防職務犯罪工作。圍繞制度建設、制度執行、日常監督和責任追究等內容，定期開展“三重一大”決策制度執行情況檢查和自查工作。積極推進企業黨務公開、政務公開、辦事公開，堅持民主管理，拓寬監督渠道，營造了企業風清氣正的良好氛圍。

三是防控內容明確，制度逐步完善。各煙草基層單位層層簽訂煙葉收購廉政工作責任書，明確煙葉收購廉政責任和紀律要求。成立煙葉收購廉政工作督察組，維護煙農正當利益。加強崗位風險防范管理。建立健全“職責清楚、權限明確、獎罰分明”的收購崗位責任制。設立舉報箱、公開舉報電話，對煙葉收購廉政工作作出公開承諾，主動接受社會各界和公眾監督。建立重要環節、重點工作檢查制度。對煙葉收購倉庫、等級質量、收購資金管理、票證管理進行定期和不定期清倉盤點、檢查，確保規范。

四是防控措施得力，成效初步顯現。各單位和部門著力規范權力行使的各個環節，充分發揮現代信息技術的支撐作用，加大懲防體系動態監管平臺運用，抓住監督的重點環節和部位，有針對性地設置預警指標，對烤煙收購中合同簽訂、合同調整和煙農交售，卷煙銷售中零售大戶進貨量和零售戶類別調整等廉政風險點進行實時監控，更好地實現了廉政風險防控與生產經營業務風險同步防范。

總之， 經過各級的探索和實踐，廉政風險防控工作方面都已步入正軌，并取得了一定成效。但作為一項新生事物，總體上仍然處于起步階段，廉政風險防控有效性還需進一步提高，為此，需要深入分析影響廉政風險防控有效性的因素，采取有效措施，不斷加以完善。

二、影響廉政風險防控有效性的因素分析

通過調研，筆者認為當前影響煙草基層廉政風險防控有效性的原因有以下幾個方面：

（一）思想觀念存在誤區。部分干部職工對廉政風險防控管理工作存在一些思想認識上的誤區。有的認識不到廉政風險防控工作與自身利益休戚相關，反而認為是跟自己過不去，思想上存在消極抵觸情緒。有的認為搞廉政風險防控管理是擺花架子，搞形式主義，不會產生實際效益，而產生敷衍應付的態度。有的認為廉政風險只在重要部門或領導身上，自己的工作崗位沒有什么權力，也不存在廉政風險，缺乏主動參與、主動監督的自覺性。有的認為查找廉政風險點是公開“腐敗點”，擔心大范圍查找和公開風險點會給部門的社會形象帶來負面影響、擔心查找風險點會招來一些不必要的“麻煩”，因而心存疑慮，等待觀望。

（二）職權責任界限不清晰。清權確權是廉政風險防控管理的一項基礎性工作，從職權梳理的情況來看，各單位和部門職權責任還存在劃分不清的現象，有的制度設置的權與責不掛鉤，責與險不相應，缺乏監督機制和落實辦法；有的崗位職責缺位、錯位；有的單位和部門業務流程交叉、錯亂，不規范；有的單位責任傳遞不到位，上面緊張忙碌，下面無動于衷，有的甚至成了“空檔”，導致權力界限不清，責任空轉，造成權力風險防控缺乏針對性。

（三）廉政風險點識別查找不精確。廉政風險防控管理的關鍵環節之一是查找廉政風險。但從實踐和調研情況來看，查找風險點的難度最大、阻力最大。主要原因：思想認識方面有的認為自己手中沒有什么權力，也沒有什么風險點；有的認為只要按規章制度辦就行了，沒必要查；有的囿于部門利益的壁壘，對于風險點的查找存在避實就虛、避重就輕現象。內容查找方面重共性、原則性、普遍性風險點的查找，輕個性、針對性、特殊性風險點的查找；重客觀風險的查找，輕主觀風險的查找；重一般干部廉政風險的查找，輕“一把手”廉政風險的查找。查找方式方面，有些單位和部門過于注重個人自查的結果，甚至以一人大包大攬為多人查找風險取代多人用多種方法為一人查找，其他查找方式流于形式，致使查找出的風險點具有膚淺、雷同、湊數的特征。甚至出現空泛化、庸俗化的傾向。

（四）風險防控措施不完善。廉政風險防控是風險崗位廉能管理工作的另一關鍵環節，它要求各部門對其業務工作所涉及的領域及各個環節認真加以梳理和分解，建立具體的監管制度，明確具體的監管責任，制定切實可行的操作程序或辦法。而有些單位和部門針對風險問題提出的防控應對措施，只停留于片面的就事論事，缺乏廉政風險防控的科學理念和系統意識，制定的防控制度和措施往往太宏觀，泛泛而談，講空話、大話和套話，以一個措施來解決一批問題，缺乏針對性和可操作性。具體的風險防控措施還有待于進一步細化。

（五）工作推進方法還有待改進。由于各單位和部門在工作性質上各具特點，各崗位存在的廉政風險各不相同，因而在具體的工作方式和模式上難以統一。目前的現狀基本上是由紀檢監察部門對各單位和部門工作開展的質量和效果進行把關，顯然難度很大。有的風險點可能涉及宏觀層面的體制機制問題，緊緊依靠一個單位或部門的力量根本解決不了，這就可能出現有風險點而無防控措施的尷尬局面。有的單位和部門沒有廉政風險防范管理與自身業務工作有機結合，缺乏針對部門實際與風險防范結合起來的辦法措施，導致存在工作“兩張皮”現象。紀檢部門自身也缺乏對相關單位有效的考核評價機制，對廉政風險防控工作無法用量化的手段進行評估，僅停留在檢查“做了沒有”的表層，難以觸及到“做得怎么樣”的深層，導致難以有針對性地開展監督，厘清廉政風險防控的責任。

（六）廉政風險防控管理在科技防控中未落到實處。為適應黨風廉政建設和反腐敗工作新形勢、新任務的需要，科技手段在一定程度融入廉政風險防控、規范權力運行的制度設計和管理流程之中，優化權力運行流程，固化權力運行程序，不斷提高風險防控體系的信息化、科技化水平。就目前來看，由于受財力、技術等因素影響，科技防控工作向基層延伸、向更廣領域拓展仍存在一定的困難。

三、提高防控廉政風險有效性的對策和措施

（一）強化宣傳教育，增強廉政風險防控意識。一是切實加強對干部職工的宣傳教育，采取討論、座談會等形式，幫助大家懂得“人人都有風險點，個個崗位都有風險點”的道理，使干部職工明確風險就在身邊、就在崗位上，抓好廉政風險點防范管理工作不僅能保證工作人員正確履職，而且能確保工作人員的自身安全，從而提高全體干部的思想認識。二是以風險點查找為基礎，全程跟進，從思想上教育引導黨員干部，不斷提升積極預防廉政風險的意識，通過建立和完善廉政風險的辨識機制，找準、找全、找深各單位和個人的廉政風險。三是用不同層次的反面典型教育不同層次的黨員干部，使黨員干部從中引以為戒，自覺反對和防止腐化墮落，切實將廉政風險的防控過程轉化為黨員干部自我教育、提高風險意識的過程，真正將廉政風險防控意識內化于心，外化于行。真正做到轉變思想，廉潔自律，培養廉政風險防控的良好意識和習慣。

（二）完善崗責體系，明確風險防控責任。要根據各職能部門和崗位的業務性質和職責要求，相應地賦予其工作任務和職責權限，明確各崗位在處理有關業務和工作時所具有的權力和責任。通過對崗位職責的規范和完善，明確各崗位在處理有關業務時所具有的權力和責任，建立崗位制約機制，使廉政風險防控的要求融入每個崗位，做到定崗、定職、定責，實現權力、崗位、責任、制度有機結合，形成完備的崗責體系。

（三）把握關鍵環節，明確查找重點，完善查找方法。廉政風險，實施重點防控。一是要放下思想包袱，敢于真找、真查，不避重就虛、不遮遮掩掩，做到“三個下功夫”：即：在找準風險點上下功夫，在找全風險點上下功夫，在找實風險點上下功夫。只有風險點查找的準確到位、不缺不漏，才能實現防范管理有的放矢、對癥下藥。二是要把握煙草基層廉政風險防控關鍵環節。在查找中要把握重要崗位和關鍵環節進行專項清查，進一步明確每一個風險崗位重點工作環節。作為基層煙草來說，重點環節包括：生產計劃分解和合同簽訂環節；煙用物資采購、管理、發放等環節；各類生產補貼在資金投入、分配、撥付、管理和使用等環節；煙葉生產基礎設施運作、監管環節；煙葉收購環節；合作社勞務費管理；卷煙營銷環節。三是不斷完善風險查找的科學方法和程序。以界定工作職責為基礎，在個人和部門進行自我查找的同時，按照“上級為下級找、下級為上級找、班子成員和科室之間相互找”等程序，認真查擺，反復討論研究，認真篩選提煉，細致分析各類廉政風險，找準存在的廉政風險點。除了通過自己找、同事幫、群眾提、互相查、領導點、組織評等辦法尋找風險點，還可利用舉報投訴、財務審計、執法檢查、行風評議、干部考察、問卷調查等專門監督渠道和手段收集廉政風險點，全方位、多角度、寬領域查找風險點。以崗位為點，認真對本職崗位進行自查，深刻分析重點、敏感、關鍵崗位可能存在的“廉政風險”。以程序為線，圍繞重點環節查找廉政風險。圍繞權力運行流程圖，緊緊抓住腐敗問題易發生的重點環節查找風險。以制度為面，完善機制防控廉政風險。四是把握查找標準，是否符合有效性原理，即是否符合防范廉政風險應把握的原則。是否可制定相應的預防措施，如果難以制定可行的預防措施，說明可能找到的是“風險面”，而不是“風險點”。是否可考核預防措施的執行情況，如果不可考核，則說明對應風險點的預防措施無效，風險點沒有找準。

（四）突出廉政風險防控重點對象。對于基層煙草工作站來說，一是要加強對站長的監督。從近幾年基層煙草工作站發生的一些違法違紀問題來看， 站長出現問題的情況占大多數。站長雖然“官”不大，但煙站是人財物集中之地，煙草企業的許多政策主要依靠站長在基層進行貫徹落實兌現，在各項工作的落實中，如監督不到位，容易出現問題。二是要加強對財務崗位的監督，煙站核算員按照煙站領導的決策具體辦理內部各項事務，涉及人、財、物，只有監督到位了，才能有效地防止不規范行為的發生。三是要加強對生產經營中煙葉生產管理人員的監督。煙站由于人員較少，烤煙生產收購主要依靠輔導員（收購時是季節工），造成對人員的監督管理的困難，如在烤煙收購中，各收購點點長和收購人員都是季節工，容易出現收人情煙、收小費的情況。四是加強對卷煙營銷人員的監督，做到規范經營，要重點解決卷煙營銷人員為完成銷售“任務”出現的不規范問題，解決卷煙體外循環的問題，在基層還要解決個別客戶經理參與卷煙零售戶不規范促銷卷煙的行為。

（五）有的放矢，完善防控措施。針對查擺出來的風險點，有的放矢地建立健全廉政風險防控模式，是廉政風險防控工作的落腳點。一是注重制度完善。針對查找出的風險點，對現行制度進行一一對照和系統梳理，按照“環節不到位不放過，風險不查清不放過，措施不落實不放過”要求，完善崗位風險識別方法、風險防控措施，確保制度機制和程序規定對風險點進行全面覆蓋。堅持“內控優先，制度先行”的管理原則，逐步建立和完善內控制度建設體系，強化和規范工作制度，完善工作流程和規則。二是推行誡勉提醒、誡勉督導、誡勉糾錯的“三誡勉”制度，強化問責監控。對各類違規行為及時進行問責，做到“沒有問題早防范，有了問題早發現，一般問題早糾正，嚴重問題早查處”。通過開列權力清單、制定權力運行流程、針對風險點制定完善各項制度措施，使預防風險的舉措"固化于制"，讓人不能違。建立以前期預防措施、中期監控機制和后期處置辦法為主要內容的廉政風險“三道防線”，動態跟蹤廉政風險發生發展的全過程，實施有效監控和積極處置。三是推行管理體系內控化。結合煙草企業綜合管理體系建設要求，把管理體系的職能職責對接，流程優化、部門工作標準、崗位KPI指標設置等方面與內部控制合理授權、崗位分離、風險防范、內控評價等內部控制措施相結合，納入企業管理體系建設一并運作，對管理風險和廉政風險實施內控。四要建立廉政風險防控模式。在權力清理、核準的基礎上，全面公示每項權力及相應的授權依據；以各項權力為點，認真梳理該項權力運行的具體流程；以具體流程為線，分析發現流程中可能發生人為干預行為或發生運用自由裁量權的節點，形成以各項權力為點、以具體業務流程為線、以制度建設為面的有效防控模式。五是健全完善廉政風險防控評價機制。制定評價準則，評價內容從內控環境、風險識別與評估、內控措施、監督評價與糾正、信息交流與反饋等方面分別進行規定?？己嗽u價以企業現行綜合管理體系為平臺，以體系內審和內部審計的方式方法，從風險識別是否完整準確，應對措施是否有效，監控手段是否合理，制度是否有效執行，風險是否可控等各個環節進行評價和持續改進。

（六）統籌結合，拓展廉政風險防控方式。一是把廉政風險防控工作融入全面推進自身建設、創建優秀地市級局（公司）活動、“五個一流”目標建設、綜合管理體系建設、“三重一大”決策制度執行情況自檢自查等一系列工作的實施開展過程中，提高廉政風險防控工作的整體性和協調性。二是把廉政風險防控管理與企業內控制度體系建設有機結合、一體化運作，充分發揮辦事公開民主管理信息平臺、綜合管理體系平臺和懲防體系信息監管平臺的科技支撐作用，把加強廉政風險防控融入業務工作和管理流程之中，最大限度地減少腐敗現象滋生蔓延的土壤和條件。三是把廉政風險防控機制建設納入黨風廉政建設責任制考核范圍，確保納入各單位領導班子的重要議事議程，建立起考核問責制度，讓上下級之間為廉政和違規違紀問題承擔連帶責任，形成聯保制度，督促上下級、同志間互相重視廉政風險，防患未然，推進風險防控機制常態化建設。

綜上所述，廉政風險防范管理工作是一個非常重要的系統工程，不僅是加強反腐倡廉建設的內在需要，也是加強煙草行業內部管理、推進企業規范發展的一項基礎性工作。因此，還需要我們進一步強化宣傳教育，增強廉政風險防控意識。完善崗責體系，明確風險防控責任。把握關鍵環節，明確查找重點，完善查找方法。突出廉政風險防控重點對象，有的放矢，完善防控措施。統籌結合，拓展廉政風險防控方式。提高廉政風險防控的有效性和針對性，逐步形成“權責清晰、流程規范、風險明確、措施有力、制度管用、預警及時”的廉政風險防控機制，更好地發揮廉政風險防控在懲治和預防腐敗體系建設中的基礎性作用，有力促進煙草行業的持續健康穩定發展。

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