新形勢下我國檔案管理體制改革新探

吳青霞

【摘要】檔案管理屬于現代政務服務的一部分，政策性強，科技含量高，是一種文化的傳承。我國現行的檔案管理體制依然是1993年確定的“局館合一”的管理體制，經過多年的運行，必然存在一些與當前形勢發展不相適應的地方，應該在實踐中不斷完善改進和創新。

【關鍵詞】“局館合一”； 檔案體制建設； 完善和創新

隨著我國經濟的快速發展，中國的經濟總量己經位居世界第二，社會生活不斷發生變化，每天都有許多歷史事實、經濟事件值得記錄，每天都有民眾需要查閱個人身份、房產、股權等檔案，給檔案管理工作帶來了極大的挑戰。然而，在“局館合一”的體制下，檔案管理機構肩負著行政管理與開展業務的兩種職能，且兩種職能均為法律職能，既要處理好兩種職能的關系，又要發揮好兩種職能的作用，在實際運行中有時會發生矛盾。為此，從事檔案研究的有關專家學者一直把檔案體制研究列為一個研究的重點，各地檔案局館始終堅持對檔案管理體制進行完善創新。本人在學習有關專家學者檔案管理體系研究成果的基礎上，結合個人工作實際，以新形勢下檔案管理體制面臨的問題和創新實踐為課題，進一步展開理論研究。

一、我國現行檔案管理體制的演變過程

1954年，國家成立檔案局，隸屬于國務院直接領導，行使國家檔案事務的最高行政管理權。與此同時，中央辦公廳、中央軍委分別成立了檔案處，分別掌管黨和軍事機關的檔案。1959年中央辦公廳檔案處劃歸國家檔案局，統一管理黨和政府機構的檔案；于是，各地檔案局隸屬于各地黨政共同管理。1978年后，隨著我國改革開放的基本國策確立，我國的黨和國家機構經歷了四次機構改革，分別發生在1982年、1988年、1993年、1998年，在這4次黨和國家機構重大改革中檔案管理機構的行政職能沒有發生多少變化，主要是隸屬關系發生了一些變化。如，1985年出現過國家檔案局與中央檔案館分離的狀況，中央檔案館屬中央辦公廳直接領導，但在業務上屬于國家檔案館領導。直到1993年的黨和國家機構改革中才明確我國“局館合一”的管理體制，各地的檔案管理局與各地檔案館合并成一個機構，但掛“兩個牌子”，既是行政管理機構，又負責業務開展，隸屬于各地黨委直接領導，直至今日得到穩定 。

二、我國現行檔案管理體制存在的問題

我國現行的檔案管理體制經過連續多年的運行完善，對于強化我國檔案管理的行政管理，提高服務質量和效率，發揮了實實在在的作用，但也暴露出許多不容忽視的問題。其問題和不足主要表現如下：

（一）領導體制不穩定，經費落實困難。近十多年來，我國的黨政機構一直處于改革之中，每隔3-5年都會發生一些重大的變化，即從中央到縣市的變化，這自然會影響到各地的檔案管理機構的人事變化，使各地檔案局館的各項建設的連續性受到一定的影響。隨著網絡數字技術的飛速發展，建一個數字檔案館一般都要好幾百萬，后期維護費每年至少好幾萬，一旦領導發生變動，這些經費需要一定的時間才能落實。另外，爭取經費上也存在許多困難，過去檔案館爭取經費是下級向上級爭取，現在是“局館合一”，檔案館爭取經費是自家的內部事務。

（二）黨政合一，政事不分。由于各地檔案局館隸屬各地黨委領導，屬于黨務機構，同時《檔案法》里賦予的各級檔案機構具有行政執法權，具有行政管理的職能。于是，檔案管理體制呈現出“黨政合一、政事不分”的特點。然而，在檔案的行政管理中，有許多管理對象卻不在檔案管理機構之內。以縣級檔案局館為例，除了管理本區域內黨政系統的檔案，還要對本區域內機關、團體、學校和企事業單位的檔案管理進行監督和指導，而這些機構又不在檔案管理體制之內，尤其是有些企業是股份制、中外合資、私營等不同性質的企業，在行使檔案管理行政監督指導中會遇到許多困難。

（三）重上輕下，基礎不牢。在“局館合一”的模式下，對于省級檔案管理機構來說實際上是局館異地辦公，只是形式上的合一，實際上的管理職能和業務開展是分開的，局館雙方的經費都有保證，體制運行比較順暢。但是對于縣級局館就不一樣，一般都出于節約經費的考慮，實行局館辦公地點合一，且受地方財政的影響，經費總額不夠，顧得了行政經費，又顧不了業務開展經費，容易導致內部管理中的矛盾產生，使得檔案管理的基礎不牢。

（四）重行政輕業務，主體地位弱化。由于我國體制改制的持續進行，各地局館的“一把手”不一定都是從本系統內提拔，有些時候是組織部門外派，工作幾年后又調走，他們對檔案管理的業務不熟悉，又想突出政績，自然會傾向于行政管理。在本系統內，工作人員一般都喜歡行政管理，一些檔案管理業務人員想方設法往行政崗位上調，導致檔案管理業務人員缺乏。這樣一來檔案管理機構的工作重心自然會向行政轉移，包括經費的使用上也是如此，使得檔案管理的主體地位被逐漸弱化。

（五）管理職能弱化，監督形同虛設。在“局館合一”之前，檔案局對檔案館的監督指導是一種來自外部的監督，具有較強的行政約束性。但“局館合一”之后，檔案局對檔案館的監督指導則變成一種內部監督指導，加上內部管理機構中存在一些崗位任職交叉重疊，使得這種監督指導的嚴格性和約束性被弱化。

三、新形勢下檔案體制完善創新的設想

在當前我國經濟結構調整的新形勢下，檔案體制建設完善創新是一種必然趨勢，也是一個不容回避的問題。根據上述問題，我們可以對檔案體制完善創新作出如下設想。

（一）雙重領導，雙重監督。在目前的情況下，為了保證檔案管理的行政管理效能更高、各項業務開展更順暢，在各地檔案局館可以嘗試雙重領導制，即在隸屬上仍屬于各地黨委直接領導，但可以將具體管理列入政府部門的管理序列，讓各地黨政共同擔責，黨委側重于管理檔案局館依法依規開展各項業務工作，政府側重于管理檔案局館的基礎設施、日常經費、人力資源等方面的管理，實行雙重管理、雙重監督。

（二）政事分開，局館分立。實行政事分開、局館分立，既是當前國家機構改革的方向，也是當前我國經濟快速發展、社會各界和民眾對檔案的需求不斷上升的需要。實行局館分立，可以更好地將政事分開，理順內部管理關系，明確各自的職責，強化內部管理監督，有利于檔案事業的持續有序健康發展，更好地服務于社會經濟發展需要。

（三）效能第一，上下有別。在我國的行政管理中有上行下效的習慣，上級機關如何設置，往往下級機關就一哄而上，效仿上級機關的管理機構去設置。其實，從省市到地市，再從地市到縣市，檔案管理的目標雖然一致，但具體的物質條件、檔案管理監督的對象卻有較大的差別，如果都采取一樣的管理模式，必然會有不相適應的地方。因此，在明確機構設置原則的前提下，要給各級檔案局館的機構設置有一定的回旋余地，讓其更好地結合本地實際情況設置，做到從上到下有一定的區別，使各地的檔案管理工作更加合理科學。

四、檔案體制改革的具體創新和實踐

盡管“局館合一”是我國現有的檔案管理體制，但是在國家機構改革的方針政策的引領下，我國檔案管理體制完善創新的步伐一直沒有停歇，有力地推動了我國檔案管理向前發展。

（一）調整機構設置，推進檔案管理良性發展。由于各地經濟發展對檔案管理的需求、檔案業務開展遇到的具體問題有所不同，各地檔案管理機構在堅持“局館合一”的原則下，對內部管理機構設置進行了一些調整。如，近幾年湖北省檔案局館整合了省府機關的檔案管理資源，建立了集中管理的跨行業的檔案管理中心，提高了省府機關各部門檔案管理的效能和管理水平。同時，依法規范各團體、企事業單位的檔案管理，讓其檔案管理更加科學合理。另外，依法幫助非公有制企業、各種中介服務機構建立并規范檔案，開展檔案寄存、整理、數字化轉化等業務服務。通過完善機構設置，使檔案管理的行政職能得到充分發揮，業務服務范圍進一步拓展 。

（二）精減行政機構，充實業務一線力量。各地檔案局館的行政機構人員龐大、而一線業務力量薄弱是一個共性問題，必須采取有力的措施解決。為此，近幾年上市檔案局館在這方面作出了許多有益的嘗試。他們將局館行政機構人員編制壓縮5%，加大干部交流輪崗力度，讓局館干部輪流到一線崗位工作。規范干部職務晉升制度，正科級以下的干部晉升必須優先考慮一線崗位的工作經歷和業務熟練程度，使一線工作在全局館上下得到應有的重視。對副處級以上干部的日常工作提出新規定，在抓好日常管理工作的同時，積極參與檔案目錄著錄質量抽查，同時抓好外包人員著錄、校對技能的培訓工作。上海市檔案局館通過精減行政機構，有力地促進了檔案業務工作開展。

（三）強化執法監督，提高檔案管理效能。根據“局館合一”管理模式下存在的行政執行監督不力問題，各地檔館局館持續進行工作創新。如，近幾年，大原市檔案局館面對檔案管理工作量日益繁重、資金緊缺、人員緊張等困難，在全市范圍內聘選執法與行風監督員20多名，其中包括人大代表政協委員、司法人員、企事單位干部和普通民眾，賦予他們明查暗防、定時和不定時檢查的權力，堅持對全市范圍內的檔案管理工作實施有效監督，及時聽取他們的意見和建議，不斷改進檔案管理工作。通過這一舉措，有效克服了局館內部檢查督導力度不夠的弊端，提高了檔案管理的效能，太原市檔案局館多次被評為山西省“檔案管理行政執法先進單位”。

（四）多措并舉，推進城鄉檔案統籌。隨著城鄉經濟的繁榮發展，鄉鎮檔案管理滯后問題日益突出。為此。幾年來，重慶市榮昌縣大力推進城鄉檔案統籌管理體制的建立，采取局館領導幫扶基層檔案單位、局館機關機構與基層檔案單位聯責考核等形式，讓局館工作重心下沉，局館機關人員堅持下到基層檔案單位講課、手把手地帶業務，促進了基層檔案單位工作人員素質的提高。同時，局館機關人員將基層檔案單位的農業合作組織、集體林權、農村家庭等新檔案的建立等工作列為重點幫扶對象，建立共享平臺，實現檔案資料異地調取。通過這些舉措的有力實施，大力推進城鄉檔案統籌管理，真正體現了檔案管理為促進農村經濟發展服務的宗旨。

（五）創新模式，實現檔案管理體制建設的新突破。在“局館合一”管理模式下，檔案管理經費緊張、檔案管理人員不安心一線業務工作是一個比較普遍的現象。為此，近幾年，蘇州市檔案局館在蘇州工業園區建立了檔案館，檔案館大樓達8萬平方米，主要負責園區人才交流、房地產、市建規劃等方面的檔案管理，將檔案館建設成一種集檔案管理、政府信息公開、承接文化展覽、提供文化休閑服務等為一體的綜合性檔案管理新模式，有效解決了檔案管理經費緊張、檔案管理人員不安心一線業務工作的局面，促進了檔案管理事業的創新發展。

我國現行的檔案管理體制經過20多年的運行依然能夠存在下來無疑是一種最佳選擇。我們必須以檔案管理的科學理論為指導，以科學嚴慎、認真負責的精神，對我國現行的檔案管理體制多調查、多研究、多完善、多創新，充分發揮好檔案管理體制的兩種職能作用，為我國經濟建設提供有力的檔案管理支撐。

【參考文獻】

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