廣東省2015年度立法發展報告

鄧豪

摘 要：廣東省是有較多立法主體的省份，且立法主體立法權限各異，立法情況具有復雜性和特殊性。廣東省2015年地方立法以落實新修訂的《立法法》為工作重心，堅持“科學立法”和“民主立法”兩大原則。各立法主體積極主動履行立法職責，創新立法工作機制，立法成效顯著，立法工作繼續領先全國。

關鍵詞：廣東??；地方立法；立法報告

一、廣東省2015年度立法發展狀況

（一）廣東省2015年度立法發展狀況總體評述

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了修改《立法法》的決定，這是我國《立法法》施行15年來首次進行修改。在黨中央進一步強調“科學立法”和“民主立法”的背景下，新修訂的《立法法》明確各地方立法主體的職權，為地方立法工作立規矩。廣東省2015年立法工作堅持以貫徹新《立法法》為重心，逐步落實全國人大常委會推進地方立法工作的部署，立法成果豐碩。

廣東省有省人大、省政府兩個省級立法主體；截止至2015年底，21個地級市均獲得了地方立法權；同時還有連南瑤族自治縣、連山壯族瑤族自治縣和乳源瑤族自治縣三個民族自治地方立法主體。在21個地級市中，廣州、深圳、珠海和汕頭為舊有立法權的地級市，其余17個地級市則在2015年分三批逐步獲得立法權。在舊有立法權的地級市中，深圳、珠海和汕頭擁有經濟特區立法權。廣東省立法主體眾多，除一般地方立法主體外，還有經濟特區立法主體和民族自治地方立法主體，所以廣東立法具有復雜性和特殊性。

2015年，廣東省人大、省政府以及舊有立法權的地級市繼續穩步推進立法工作，強調“立改廢”并舉，而新獲得立法權的地級市則積極學習兄弟地市的立法經驗，勇于嘗試，實現立法工作“破冰”。而民族自治地方則基本沒有制定和修改自治法規。

（二）廣東省2015年度地方性法規發展狀況

2015年，廣東省人大常委會在省委的領導下，依法履職，加強重點領域立法，扎實工作，審議省級地方性法規草案31件，通過13件，審查批準地級市的地方性法規10件。

為了提高憲法權威，增強我省國家機關工作人員的憲法意識，徹底落實憲法宣誓制度，廣東省人大常委會制定《廣東省實施憲法宣誓制度辦法》，明確憲法宣誓流程，確保憲法宣誓的莊嚴，避免憲法宣誓流于形式，這是我國首次通過地方立法的形式規定憲法宣誓制度，意義重大。為了規范商事登記制度改革，進一步激發經濟活力，為設立經營主體進一步“松綁”，廣東省人大常委會出臺《廣東省商事登記條例》。廣東省人大立法工作還注重緊跟國家政策，與上位法保持一致，廣東省人大常委會修改了《廣東省環境保護條例》，并首次就草案中的重要條款進行單獨表決，為了落實“單獨二孩”政策，《廣東省人口與計劃生育條例》進行了第五次修訂。此外，廣東省人大常委會還制定或修訂了《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》、《廣東省社會力量參與救災促進條例》和《廣東省漁業管理條例》等省級地方性法規。

廣州市人大常委會制定、修改了地方性法規9部，其中備受市民關注的有《廣州市人民代表大會常務委員會關于取消和調整廣州市地方性法規中有關行政審批備案事項的決定》、《廣州市出租汽車客運管理條例》和《廣州市教育經費投入與管理條例》；同時，還打包廢止了3部地方性法規。

深圳市人大常委會共制定、修改了4部地方性法規，分別是《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》、《深圳經濟特區失業保險若干規定》、《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》和《深圳經濟特區人口與計劃生育條例》。

珠海市人大常委會共制定、修改了9部地方性法規，其中影響力較大的是《珠海經濟特區土地管理條例》、《珠海經濟特區民營經濟促進條例》、《珠海市地方性法規立項辦法》和《珠海經濟特區相對集中行政處罰權條例》。

汕頭市人大常委會共制定、修改了5部地方性法規：《汕頭經濟特區電信設施建設與保護條例》、《汕頭經濟特區土地儲備條例》、《汕頭經濟特區水上交通安全條例》、《汕頭經濟特區職工權益保障條例》和《汕頭經濟特區商品房銷售條例》。

在新獲得立法權的地級市中，東莞、湛江、中山和惠州等第一批新獲立法權的地級市已經進行了立法嘗試，立法領域集中在規范立法主體自身的立法活動和環境保護兩方面，較為突出的立法成果有《東莞市地方性法規制定辦法》、《湛江市制定地方性法規條例》、《中山市水環境保護條例》和《惠州市西枝江水系水質保護條例》等等。而肇慶、云浮等第二、第三批新獲立法權的地級市由于獲得授權較晚，所以大多地方性法規尚在草案階段，未獲表決通過。

從廣東省及各地級市人大及其常委會的立法成果來看，廣東省地方性法規“立改廢”并舉，地方性法規絕大部分由人大常委會通過。在立法數量上，新出臺的省級地方性法規比各地級市地方性法規要多。在立法模式上，既有單獨立法，也有“打包”立法，甚至專就某一法規草案的條款進行單獨表決，既確保了立法質量，又提高了立法效率，廣東省地方性法規立法經驗豐富，技術到位。

（三）廣東省2015年度地方政府貴站發展狀況

2015年，廣東省政府共制定、修改了省政府規章19部，其中影響力較大的包括：《廣東省警務輔助人員管理辦法》、《廣東省水權交易管理試行辦法》、《廣東省氣候可行性論證管理規定》和《廣東省勞動人事爭議處理實施辦法》。

廣州市政府系廣東省2015年地方行政立法工作成果最豐碩的立法主體，共制定和修改30部地方政府規章，備受市民關注的包括：《廣州市社會醫療保險辦法》、《廣州市最低生活保障辦法》和《廣州市社會組織管理辦法》。另外，廣州市政府還打包廢紙了9部地方政府規章。

深圳市政府2015年根據社會需要制定了《深圳市人民政府關于在羅湖區開展城市更新工作改革試點的決定》、《深圳市機關事務管理辦法》、《深圳市生活垃圾分類減量管理辦法》、《深圳市城市軌道交通運營管理辦法》、《深圳市燃氣管道安全保護辦法》、《深圳市政府投資項目稽察辦法》和《深圳市殘疾人特殊困難救助辦法》，修改了《深圳市氣象災害預警信號發布規定》。

珠海市政府2015年共通過了6部規章，分別是：《珠海市社會保險反欺詐辦法》、《珠海經濟特區促進中國（廣東）自由貿易試驗區珠海橫琴新區片區建設辦法》、《珠海市農貿市場管理辦法》、《珠海市有軌電車管理辦法》、《珠海市城鄉規劃監督檢查辦法》、《珠海市行政執法爭議協調辦法》。

汕頭市政府2015年共制定了4部規章，分別為《汕頭經濟特區市級公共資源集中交易監督管理辦法》、《汕頭經濟特區電子政務建設管理辦法》、《汕頭經濟特區城鄉生活垃圾管理規定》和《汕頭經濟特區地價管理規定》。統一廢止了《汕頭經濟特區無線電發射設備銷售管理辦法》、《汕頭經濟特區收費許可證管理辦法》和《汕頭經濟特區社會力量辦學收費管理辦法》等3件規章。

在新獲得立法權的地級市中，政府規章的制定工作尚在探索階段，多數的政府規章尚在送審稿階段，故本報告不將它們納入研究范圍。

和地方性法規相比，廣東省及各地政府制定的規章數量較多，同時和去年立法情況相比，地方政府規章立法成果明顯增多，各地政府立法工作獲得了新的發展。

二、廣東省2015年度地方立法的特色和亮點

（一）積極主動行使立法職權，履行立法職責

新修訂的《立法法》授予所有設區的市以立法權，就是要轉變治理方式，變政策治理為法律治理。在廣東所有立法主體中，除民族自治地方基于客觀原因受限外，廣東省各地方立法主體都積極開展立法工作，為本行政區的經濟發展和社會管理進行保駕護航。舊有立法權的立法主體繼往開來，穩步向前，立法數量又創新高。其中，深圳、汕頭等經濟特區立法主體在過往一年制定的地方性法規中均為經濟特區立法，在繼續深化改革的當下，意義重大：經濟特區立法主體合理運用全國人大及常委會授予變通立法權，將自身大膽創新的變革舉措合法化。新獲立法權的地級市中，首批地級市地方性法規和地方政府規章已經出臺且初見成效，其余地級市立法工作尚處于準備階段，諸如考察學習兄弟地市立法經驗、聘請高校立法顧問團隊等預備工作正在火熱進行。

（二）加強重點領域立法，改變經濟發展方式與促進行政體制改革并行

為了確保自由貿易試驗區的經濟改革得到順利推行，避免改革創新措施因觸碰舊制度而落實受阻，廣州和珠海政府分別針對廣州南沙片區和珠海橫琴片區的實際情況制定政府規章。其中廣州政府集中清理了與自貿區改革不相匹配的政府規章，出臺《廣州市人民政府關于在中國（廣東）自由貿易試驗區廣州南沙新區片區暫時調整實施本市有關政府規章規定的決定》，避免南沙片區改革“良性違法”的尷尬局面。相對應的，《珠海經濟特區促進中國（廣東）自由貿易試驗區珠海橫琴新區片區建設辦法》作為全國首個促進自貿試驗區建設的政府規章，為明確政府部門權力清單、市場主體違法行為清單提供了法律支持。在“簡政放權”的大背景下，廣州市從便利公民辦事出發，透過地方性法規《廣州市人民代表大會常務委員會關于取消和調整廣州市地方性法規中有關行政審批備案事項的決定》積極清理違法和不必要的行政審批事項。

（三）重視立法工作機制創新

立法工作創新需緊緊圍繞“科學立法”和“民主立法”進行。在科學立法方面，廣東省強調發揮人大代表、行政機關有關部門、地方立法基地以及各行業專家學者的作用，充分做好法規規章草案起草、論證、意見征集以及評估作用，探索人大常委會牽頭委托第三方起草法規草案工作，盡量減少政府部門主導立法的傾向。在民主立法方面，廣東省人大進一步立法公開的途徑，讓更多的公眾參與到立法工作的各個環節，自2015年廣東省地十二屆人大會議起，大會將接受公民旁聽。此外，廣東省人大常委會還注重創新立法聽證的形式，保障公眾對于地方立法的參與權：廣東省人大常委會在2015年針對《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》和《廣東省禁毒條例》的制定進行了網絡聽證，創新了立法聽證的形式，拓寬了立法聽證的渠道。

（四）重視民生立法

立法呼應民眾呼聲一向是廣東地方立法的一大亮點。2015年廣東省地方立法工作在計劃生育、養老、未成年人保護、社會救助和電梯安全等民生領域得到進一步的加強。近年來，電梯安全事故報道層出不窮，電梯安全日漸成為老百姓關心的熱點。為此，省人大常委會出臺《廣東省電梯使用安全條例》，明確電梯使用管理人為第一責任人，要求電梯制造單位要跟蹤電梯運營情況，并構建電梯保險制度，確保受害方能得到足額賠償。為了落實好國家“單獨二孩”政策，廣東省人大常委會和深圳市人大常委會分別修改了《廣東省人口與計劃生育條例》和《深圳經濟特區人口與計劃生育條例》，對優化人口機構，提高出生率具有重大意義。除了地方性法規注重民生立法外，各地政府立法對民生問題也各有側重：為了應對日益增多形式多樣的社保詐騙，《珠海市社會保險反欺詐辦法》獲得重新修訂，在修訂中明確了哪些行為屬于社保詐騙，增設社保詐騙預防制度，完善舉報獎勵辦法。退休人員的移交管理則是廣州市政府關注的重點，《廣州市退休人員社會服務管理規定》明確退休人員的移交管理必須經單位、工會和退休人員三方參與協商，妥善處理相關福利問題。

三、廣東省2015年度地方立法的不足和展望

（一）廣東省2015年度地方立法的不足

2015年，廣東省地方立法成績突出，但仍然存在一定的不足，這些不足在一定程度上制約著廣東省地方立法工作的成效，同時也迫使廣東省地方立法主體在日后的工作中不斷改進，更上一層樓。

1、立法程序規則缺位或修訂不及時

立法行為本身也是一種受法律調整的行為，立法的合法性既包括立法內容的合法性，也包括立法行為依法進行即立法程序的合法性。在立法過程中，立法程序規則一方面規范立法權的運用，確?？茖W立法，另一方面保障公眾參與立法的權利，實現民主立法。[1]然而，在舊有立法權的立法主體中，僅有廣東省人大響應新《立法法》的要求，于第十二屆人大第四次會議對《廣東省地方立法條例》作出修改，其余舊有立法權的地級市仍未提請修改立法程序規則，部分地級市的立法程序規則甚至出現了明顯違反新《立法法》的條款。而新獲立法權的地級市中，制定立法程序規則仍未獲得全部新獲立法權地級市的重視，相當一部分地級市仍未制定立法程序規則，而已制定立法程序規則的地級市中，立法程序規則均由人大常委會通過，也違反了《立法法》第七十七條的要求：地方性法規的立法程序規定由本級人民大會通過。

2、立法公開工作仍可大有作為

立法公開是立法工作必不可少的環節，它是法律得以施行的前提，也是立法工作征集民意接受民眾監督的渠道。目前，廣東省立法公開工作已初具經驗，各地方立法主體官網均已設置專欄公開年度立法計劃、法規規章草案和法規規章文本，同時也設置了地方法規規章數據庫，方便民眾檢索。[2]但立法公開工作仍存在以下不足：地方立法工作出現變更時未及時進行公開說明，如廣州市人大常委會2015年度立法計劃在執行過程中發生了變化，在立法計劃之外新增制定了《廣州市人民代表大會常務委員會地方性法規案重要條款單獨表決規定》，法規草案未納入立法計劃且沒有向民眾公開說明。絕大部分地方立法主體在公開法規規章草案的同時未附有草案說明，僅公布法規規章草案直接面向民眾征集意見。法規規章數據庫設立不規范，部分地方立法主體官網法規規章和一般官方文件使用同一數據庫，未提供科學的檢索指引，法規規章數據庫更新不及時，如截止2016年3月22日，在廣東人大網“法律法規查詢”數據庫未能查詢到《廣東省人口與計劃生育條例（2015）》。

3、地方人大和地方政府立法權限不夠明晰

依據《立法法》，“為執行法律、行政法規的規定”既可以制定地方性法規也可以制定地方政府規章，因此地方性法規和地方政府規章的調整范圍存在一定的交叉重疊。為此，在地方立法主體工作協調上，可能出現本該由地方性法規調整的事項卻由地方政府規章調整，本該由地方政府規章調整的事項卻升格為受地方性法規調整。例如，涉及社會保險等直接關乎民生又牽涉利益較廣的事項，本應由地方性法規調整更為合適，廣州市卻出臺《廣州市社會醫療保險辦法》以政府規章的形式進行立法規范。又如，《珠海經濟特區電力設施保護規定》調整的范圍為“行政區域內已建和在建電力設施的保護”，調整范圍單一，涉及利益主體較少，完全可以透過地方政府規章進行立法規范，從而突顯政府規章立法強調效率節約成本的優越性，但珠海市缺運用地方性法規進行調整。

（二）廣東省地方立法的未來展望

1、及時制定或修改立法程序規則

地方性法規制定程序規則新《立法法》尚未作出規定，而是通過《立法法》第七十七條委任性規范授權各地方人大自行制定，主要是考慮到我國中央與地方立法情況具有差異性，各地方立法狀況也千差萬別，所以授權各地方人大根據自身特殊情況制定立法程序規則。對于舊有立法權的地級市，應及時修改立法程序規則，以保持與新《立法法》和新《廣東省地方立法條例》相一致。對于新獲立法權尚未制定立法程序規則的地級市，應當提請本級地方人大制定立法程序規則，以確保立法活動有法可依，有規可循。

2、加強網站建設，立法公開工作力求完美

廣東省立法公開工作已經基本形成規模，但是公民在查詢地方性法規、地方政府規章時仍然不夠便利。對此應該構建全省標準統一的法規規章數據庫，盡可能提供不同分類方法的檢索指引，便利公民檢索。除此之外，還應增加立法公開的內容，除立法草案與法規規章文本予以公開以外，還應同步附上草案說明、立法計劃變更情況說明等等，從而保障公民全面知法學法，遵紀守法。

3、地方人大與地方政府的立法權限各有側重，分工合作

地方人大和地方政府立法權限不清、立法工作交叉重疊是我國地方立法普遍現象。對此，廣東省各同級地方立法主體應該加緊溝通協作，明確各自的立法工作重點：針對那些涉及面廣、利益沖突較大、公民爭議較大的事項，由人大及其常委會制定地方性法規加以調整，以確保各方利益訴求得到充分表達；針對那些調整范圍較單一、民眾迫切期待得到治理的事項，由政府制定地方政府規章加以規范，保障效率，使得社會治理通過政府立法得到立竿見影的效果。具體的，則要完善人大和政府立法項目征集與論證制度，保證同級立法主體各自的立法計劃各有側重，符合立法工作的科學規律。

4、加強學習與交流，努力建設高素質的立法人才隊伍

立法是專業性、技術性很強的工作，立法工作人員需要具備一定條件的精英人物，所以立法工作的開展離不開人才隊伍的建設。[3]目前，廣東省已經建立9個省級地方立法基地，為地方立法工作提供智力支持?？梢钥隙?，隨著廣東省各地級市均獲得地方立法權，各地方立法需求增多，各地方將會構建越來越多的立法基地，提供專業立法服務。同時，新獲立法權的地市也將虛心“取經”，加緊向舊有立法權的地級市學習立法經驗。同時，新獲立法權的地級市立法人才緊缺，各地方一方面將加緊招收法律人才尤其是立法人才的同時，全省還將組織立法部門工作者定期學習，提升立法工作水平。

注釋：

[1] 參見石佑啟、朱最新主編：《地方立法學》，廣東教育出版社，2015年，118-120頁。

[2] 參見吳興國著：《論我國公眾參與地方立法的完善路徑》，載《江西社會科學》2013年第7期。

[3] 參見周旺生著：《立法學》（第二版），法律出版社，2009年，196-197頁。