“近約束”優化市政項目融資的必要性

羅珊+靳鑫元

【摘要】近年來我國地方政府債務問題受到廣泛關注，而市政項目建設占地方政府債務資金的比重最高。2011年開始我國實行地方政府自行發債試點，這為地方政府舉債融資支持市政項目建設提供了新思路。本文基于委托-代理理論實現帕累托最優的約束條件，剖析“近約束”機制優化市政項目融資的必要性。

【關鍵詞】近約束 委托-代理 市政項目融資

城鎮化對于我國經濟發展發揮著至關重要的作用，不僅如此，城鎮化對于改善人民生活水平，促進社會進步也功不可沒。城鎮化的不斷發展，使得我國城鎮居民人口迅速增加，城鎮居民生活環境不斷改善，從而對于市政基礎設施與公共服務需求也同步提高，因此，進行大規模的市政項目建設勢在必行。無論何種建設項目，對于資金的需求不可或缺，市政項目也是如此，而市政項目的特殊性即公共品屬性，政府參與建設是必要條件。也由于其這一特殊性質加之城鎮化進程不斷提速，政府對于市政項目建設的大量投資致使政府背負的債務越來越重。在我國現行的政府預算和財政稅收體制下，我國地方政府因市政項目建設產生的地方政府債務引起社會各界的管制，其債務規模過大引發各方對于債務危機爆發的擔憂。而另一方面，我國堅持走新型城鎮化道路，這就要求政府進一步支持市政項目的建設，為居民擴大市政基礎設施規模、提升公共服務質量，從而改善城鎮居民生活環境，提升生活質量。當然，這促使地方政府進一步舉債融資以支持市政項目的建設。本文基于委托—代理關系實現帕累托最優的約束條件，依靠“近約束”保證市政項目投融資信息對稱，提高市政項目投資效率，降低政府債務風險。因此，本文具有較強的現實意義。

一、“近約束”、委托-代理關系的概念

目前，國內學者沒有對近約束的概念做出明確的界定，本人認為近約束即近距離的約束，指主體雙方能夠縮短時間與空間上的距離，主體方能夠足以清晰觀測到客體方的行為決策，以便根據自身的需求對其做出利于自己的指示。

委托-代理關系即一個或多個行為主體（委托方）根據契約，授予另外的行為主體（代理方）一定的決策權并為其服務，根據得到的服務數量及質量對代理方支付報酬。在支持市政項目建設的過程中，若以財政撥款進行則中央政府為委托方，地方政府為代理方；若由地方政府舉債融資則投資者為委托方，地方政府為代理方。本文探討的是地方政府舉債的類型。

不難看出，委托-代理理論中，代理方擁有決策權，委托方處于信息劣勢。若代理方屬于風險偏好型，且委托方并不能夠對代理方的決策行為進行有效地監控，勢必因信息不對稱面臨較大的風險，反之就算代理方屬于風險偏好者，若委托方能夠監測到代理方的行為決策，那么對于行為結果的改變是有余地的。因此，對于委托-代理關系而言，如果建立一個約束機制，保證代理方從自身利益出發選擇最有利于委托方的策略，那么就能夠實現帕累托最優。因此，在委托代理關系中亟須解決的是信息不對稱問題。

在政府支持市政項目建設的條件下，由于地方政府為了達到政績考核的標準，往往忽視潛在的債務風險，而要想實現帕累托最優，那么必須要求委托方即投資者直接監測代理方即地方政府，減少空間時間上的距離實現“近約束”機制。

二、“近約束”的委托-代理機制的必要性

我國正處于新型城鎮化的歷史進程中，對于城鎮化的基礎設施建設、公共事業建設和公共服務建設依舊需要大量的資金。但是，市政項目作為典型的公共品，天然具有壟斷收益性和社會公益性雙重特征，這使得其融資難度大大提升，選擇何種融資方式成為解決這一難題的焦點。

從我國市政項目投融資行為特征和地方政府的偏好，加之過往的市政項目投融資方式的歷史經驗進行分析，可以發現，由于我國地方政府晉升競爭以及中央政府對地方政府考核等原因，使得地方政府在市政項目建設的投資方向上有所偏頗：偏重于基建設施、城市建設、經濟性基礎設施、生產類基礎設施；輕于科教文衛、生活類基礎設施、社會性基礎設施、農村建設以及生活類基礎設施。更重要的是，地方政府支出結構上的不合理，加上債務負擔不斷積累，潛在的風險也隨之不斷提升。

由于市政項目投融資與生俱來的壟斷性，因此在市政項目建設初期一般情況下由政府主導，另一方面因為市政項目的公益性，這導致地方政府背負的債務不斷累積，數額不斷增大。而隨著地方政府債務越積越多，這就需要私人部門的參與。根據我國城鎮化進程的具體國情，憑借債券市場進行市政項目融資是一個最佳的方式。但是在這一過程中隱性問題存在，首當其沖的就是市政項目資金使用者與債務償還者是錯配的，而委托-代理的激勵機制能夠較好的處理這個問題，并且如果委托者越是能夠對代理人的行為選擇觀察深入、確切，這樣便更加能夠提高委托-代理的效率。因此，“近約束”在此便發生了極為重要的作用，它使委托人能夠直接監督代理人的行為選擇，這直接解決了委托-代理關系的缺點即信息不對稱問題，使委托-代理機制實現帕累托最優。并且“近約束”也能夠提升政府投資效率，對于金融市場的穩定性有所幫助。

三、“近約束”的委托-代理機制的作用

對于市政項目投融資實行的“近約束”機制，即地方政府為代理方，當地居民投資者為委托方，由地方政府舉債進行融資，當地居民購買債券，并對政府的行為進行有效監督。

汲取國外經驗教訓，當地居民持有地方政府債券及地方政府債務類型為內債，這對于金融市場的穩定具有重要作用。首先，由當地居民持有地方政府債券，當國際市場發生動蕩時，有利于本國經濟金融環境的穩定。以2009年歐債危機為例，2010年愛爾蘭本國投資者持有比例為18.04%，外國投資者持有比例為81.96%，到2012年二者分別調整到27.76%和72.24%；2009年希臘本國持有者比例為21.03%，外國持有者比例為78.97%，到2011年分別調整至26.74%和73.26%，除此之外，西班牙、意大利等國家的本國投資者比例紛紛有所提高。歐債危機發生后，本國投資持有者比例較高的國家能夠保持較高獨立性，而高度依賴國外投資的國家更傾向于希望得到援助，因此可見內債有助于國內金融市場的穩定。其次，“近約束”機制下，國家在財政政策的使用選擇上有更大的空間，針對國內具體情況制定刺激經濟政策，可謂對癥下藥?！敖s束”機制在提升政府負債率的貢獻上也發揮極大的作用。以日本為例，2012年其政府負債率為201.63，極為重要的原因便是本國投資者持有比例竟達到91.4%之高。

眾所周知，美國城鎮化程度極高，其運用“近約束”機制進行市政項目投融資的經驗極為豐富，其中“近約束”機制實施的一個典型便是最受歡迎的債券之一：“收入債券”。該債券由市政項目設施收益為保證，政府以這部分收益還本付息。美國地方政府在為市民提升生活環境質量的同時，向這些基礎設施受益者征收費用，相對于強制性地征稅，當地居民更能夠接受這種形式。將公共品化為消費品，在征收費用的條件下，不僅可以提升服務質量而且可以刺激居民消費。

而回歸國內，在當下財稅體制極易政府預算的各種條件制約中，我國地方政府在積極發展城鎮化的進程中債務問題令各方擔憂。這也成為地方政府進行市政項目建設的瓶頸。借鑒美國經驗，若直接引進“近約束”的委托-代理機制，將市政基礎設施的直接受益者轉化為債券持有者，那么他們直接參與到市政項目建設的資金籌集過程，并且能夠直接監督地方政府在市政項目建設中的行為決策，在這些項目具有經濟收益的背景下，當地居民投資者不必過分擔心投資風險過大的問題，另一方面也豐富了居民的投資渠道，從而達到帕累托最優狀態。

前文提到資金使用與債務償還的錯配問題，而“近約束”委托-代理機制很好地解決了這個問題，地方政府舉債融資，由市政項目的“經濟性”還本付息，即誰是舉債者誰就是償還者，這使得地方政府的權利與責任直接匹配起來。除此之外，有債券持有人也是市政項目設施使用者直接進行監督，能夠極大提升資金的使用效率與降低風險。

參考文獻

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作者簡介：羅珊（1992-）女，漢族，貴州遵義人，碩士，貴州大學經濟學院研究生，研究方向：商業銀行經營與管理。靳鑫元（1991-）女，漢族，河北保定人，碩士，山西財經大學統計學院研究生，研究方向：應用統計，數據挖掘。