加強城市規劃建設管理打造和諧宜居現代城市

□ 住房和城鄉建設部部長、黨組書記　陳政高

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加強城市規劃建設管理打造和諧宜居現代城市

□ 住房和城鄉建設部部長、黨組書記陳政高

牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認識、尊重、順應城市發展規律，更好發揮法治的引領和規范作用，依法規劃、建設和管理城市，貫徹“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針，著力轉變城市發展方式，著力塑造城市特色風貌，著力提升城市環境質量，著力創新城市管理服務，走出一條中國特色城市發展道路。

2015年12月20日至21日，中央城市工作會議勝利召開。這是我國在全面建成小康社會、實現第一個百年目標決勝階段的關鍵時刻召開的一次重要會議，我國城市發展將由此掀開新的一頁。習近平總書記、李克強總理出席會議，并作重要講話，系統分析了城市發展面臨的形勢，深刻闡明了做好城市工作的指導思想、總體思路和重點任務，為破解城市現實矛盾、促進城市轉型發展指明了方向。會后正式印發了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。深入學習貫徹落實中央城市工作會議精神和《若干意見》，是當前和今后一個時期的重大任務。我們一定要認真學習，深刻領會，抓好落實。

一、加強城市規劃建設管理任務艱巨而緊迫

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展波瀾壯闊，日新月異，為經濟發展、民生改善做出了巨大貢獻。

鏈 接

新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。

——《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》

一是城鎮人口快速增加。1978年到2015年，城鎮常住人口從1.7億增加到7.7億，增長了3.5倍，平均每年增長1600多萬人，比歐洲一個中等國家的人口還要多。改革開放后，城鎮化率以年均1個百分點的速度攀升，2015年已達56.1%。城鎮化率從20%提高到50%，德國、法國用了70年，英國、美國用了50年，我國只用了30年。

二是市政公用設施服務能力大幅增強。1981年到2014年，城市建成區面積從0.7萬平方公里增加到4.9萬平方公里，城市用水普及率由53.7%提高到97.9%，燃氣普及率由11.6%提高到94.7%，城市集中供熱面積由不足0.3億平方米提高到59.1億平方米，人均道路面積由人均不足2平方米提高到14.9平方米。從1969年第一條地鐵開通到2015年底，我國已有26個城市共102條城市軌道交通運營線路，運營里程達3612公里。大規模市政公用設施的建成投入使用，使得各項城市功能日趨健全，為提高城市居民生活水平奠定了基礎。

三是城市人居生態環境顯著改善。城市建成區綠地面積從1981年的11萬公頃增加到2014年的182萬公頃。公園面積從1981年的1.5萬公頃增加到2014年的36.8萬公頃。人均公園綠地面積從1981年的1.5平方米增加到2014年的13平方米。污水處理廠日處理能力由1981年的64萬立方米，發展到2014年底的1.3億立方米。2010年底，全國城市生活垃圾無害化處理率達到91.79%。截至2015年底，國家歷史文化名城有128個，國家級風景名勝區有225處，命名國家園林城市310個，38個城市獲得了“中國人居環境獎”，21個城市獲得了“聯合國人居獎”。城市生態環境不斷優化，人居環境顯著改善。

四是初步形成大中小城市相協調的多層次城鎮體系。改革開放后，一座座城鎮不斷涌現出來。到2014年底，城市數量已達到653個，建制鎮數量達到20401個，分別比1978年增加460個和18228個。城鎮群迅速發展，長三角、京津冀、珠三角三大城鎮密集地區，已經成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作競爭的重要平臺。

五是城市規劃建設管理的法律法規和實施機制基本形成。2007年，《城鄉規劃法》頒布實施，使城鄉規劃逐步成為調控城鄉建設、優化城鎮化布局、促進可持續發展的重要公共政策。同時，積極推動行政法規、部門規章立法。目前，城市規劃建設管理領域已有行政法規19部、部門規章107部，依法行政工作不斷推進。

同時，我國城市在快速發展中，也積累了一些突出矛盾和問題：城市規劃前瞻性、嚴肅性和公開性不夠，城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，特色缺失，文化傳承堪憂；城市建設盲目追求規模擴張，節約集約程度不高；依法治理城市力度不夠，違法建設、大拆大建問題突出，公共產品和服務供給不足，環境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重。

目前，全國有50%以上的人口居住在城市，80%以上的經濟總量產生于城市。今后，仍將有大量人口不斷涌入城市。在這個大背景下，我們一定要高度重視這些問題，努力解決這些問題。

二、充分認識中央城市工作會議和《若干意見》的重大意義

中央歷來高度重視城市工作。1962年、1963年和1978年，中央分別召開三次城市工作會議，提出了不同時期城市建設發展的方針和任務，都在特定歷史條件下對促進城市發展發揮了重要作用。在時隔37年后，去年中央再次召開城市工作會議，出臺了《若干意見》，對城市工作這篇“大文章”點了題，對城市發展這個“大棋局”布了局，必將對我國經濟社會發展產生重大推動作用。

一是有利于深入推進新型城鎮化發展。會議和《若干意見》都明確指出，要走一條中國特色城市發展道路，在加強城市管理、完善城市公共服務功能、營造城市宜居環境等方面提出了一系列創新舉措，這些舉措對于促進農業轉移人口市民化、公共服務均等化、加快培育中小城市和特色小城鎮、輻射帶動新農村建設，提高城鎮化質量，釋放城鎮化潛力，都具有重要的意義。

二是有利于開創城市現代化建設新局面。會議和《若干意見》以“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局為引領，堅持創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，著眼于積極適應和引領經濟發展新常態，對城市規劃、市政公用設施建設、城市管理等方面的工作進行了科學的頂層設計，描繪了一幅城市未來發展的美好藍圖。實現了這張藍圖，就能夠實現城市有序建設、適度開發、高效運行，就能夠建成和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市。

三是有利于改善民生和促進社會和諧。會議和《若干意見》堅持以人民為中心的發展思想，把與人民切身利益相關的衣食住行、生老病死、安居樂業作為核心，著力破解制約城市科學發展深層次問題，推動治理“城市病”，化解突出矛盾，把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園，住房更舒適，交通更便捷，市容市貌更整潔，生態環境更清新，讓人民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

四是有利于實現“兩個一百年”奮斗目標。會議和《若干意見》描繪的城市發展藍圖，是整個經濟社會發展宏偉藍圖的重要組成部分。認真貫徹落實中央城市工作會議精神和《若干意見》要求，推進城市科學發展，必將會帶動整個經濟社會發展進步，推動“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現。

三、準確把握城市工作的總體思路和重點任務

中央城市工作會議和《若干意見》內容豐富，內涵深刻，必須深入學習、深刻領會、準確把握。

（一）總體思路

當前和今后一個時期，我國城市工作的指導思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會及中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認識、尊重、順應城市發展規律，更好發揮法治的引領和規范作用，依法規劃、建設和管理城市，貫徹“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針，著力轉變城市發展方式，著力塑造城市特色風貌，著力提升城市環境質量，著力創新城市管理服務，走出一條中國特色城市發展道路。

習近平總書記強調，做好城市工作，一是要尊重城市發展規律。城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律，必須認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想。

二是要統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性。結合實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略，科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。

三是統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性。防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象。

四是統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性。延續城市歷史文脈，保護好前人留下的文化遺產，努力打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內凝聚人心。

五是統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性。城市建設以自然為美，把好山好水好風光融入城市。大力開展生態修復，讓城市再現綠水青山。

六是統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。提高市民文明素質，鼓勵市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。

（二）強化城市規劃工作

城市規劃在城市發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用。必須嚴格執行城鄉規劃法規定的原則和程序，依法加強規劃編制和審批管理。創新規劃理念，改進規劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規劃全過程，增強規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性。加強空間開發管制，劃定城市開發邊界，引導調控城市規模，優化城市空間布局和形態功能，確定城市建設約束性指標。推進城市規劃和土地利用規劃的兩圖合一。

經依法批準的城市規劃，是城市建設和管理的依據，必須嚴格執行，凡是違反規劃的行為都要嚴肅追究責任。城市總體規劃的修改，必須經原審批機關同意，并報同級人大常委會審議通過，從制度上防止隨意修改規劃等現象。未編制控制性詳細規劃的區域，不得進行建設。凡不符合城鎮體系規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃進行建設的各類開發區和城市新區，一律按違法處理。用5年左右時間，全面清查并處理建成區違法建設，堅決遏制新增違法建設。

（三）塑造城市特色風貌

城市設計是落實城市規劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段。鼓勵開展城市設計工作，單體建筑設計方案必須在形體、色彩、體量、高度等方面符合城市設計要求。

加強建筑設計管理。按照“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針，防止片面追求建筑外觀形象。強化公共建筑和超限高層建筑設計管理，建立大型公共建筑工程后評估制度。培育和規范建筑設計市場，完善建筑設計招投標決策機制。進一步明確建筑師的權利和責任，提高建筑師的地位。倡導開展建筑評論，培養既有國際視野又有民族自信的建筑師隊伍。

著力保護歷史文化風貌。有序實施城市修補和有機更新，恢復老城區功能和活力。加強文化遺產保護傳承和合理利用，更好地延續歷史文脈。用5年左右時間，完成所有城市歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作。

（四）提升城市建筑水平

完善工程質量安全管理制度，落實建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位和工程監理單位等五方主體質量安全責任。加強培訓，提高從業人員素質。推廣工程總承包制，嚴厲查處轉包和違法分包等行為。

實施工程全生命周期風險管理，建立安全預警及應急控制機制。全面排查城市老舊建筑安全隱患，采取有力措施限期整改，保障人民群眾生命財產安全。

發展新型建造方式。大力推廣裝配式建筑，力爭用10年左右時間，使裝配式建筑占新建建筑的比例達到30%。積極穩妥推廣鋼結構建筑。在具備條件的地方，倡導發展現代木結構建筑。

（五）推進節能城市建設

提高建筑節能標準，推廣綠色建筑和建材。支持和鼓勵各地結合自然氣候特點，推廣應用地源熱泵、水源熱泵、太陽能發電等新能源技術。發展被動式房屋等綠色節能建筑。

全面推進區域熱電聯產、政府機構節能、綠色照明等城市節能工程。對城市集中供熱系統進行技術改造，加強運行管理，提高熱能利用效率。新建住宅必須全部實現供熱分戶計量，既有住宅要逐步實施供熱分戶計量改造。

（六）完善城市公共服務

大力推進棚戶區改造，到2020年，基本完成現有的城鎮棚戶區、城中村和危房改造。推動政府購買棚改服務，推廣政府與社會資本合作模式，積極推行貨幣化安置。因地制宜確定住房保障標準，健全準入退出機制。

逐步推開城市地下綜合管廊建設，城市新區、各類園區、成片開發區域新建道路必須同步建設地下綜合管廊，老城區要結合地鐵建設等逐步推進地下綜合管廊建設。凡建有地下綜合管廊的區域，各類管線必須全部入廊，管廊以外區域不得新建管線。管廊實行有償使用，建立合理的收費機制。

優化街區路網結構，打通各類“斷頭路”，提高道路通達性。到2020年，城市建成區平均路網密度提高到8公里／平方公里。加強自行車道和步行道系統建設，合理配置停車設施，逐步緩解停車難問題。

優先發展公共交通。到2020年，超大、特大城市公共交通分擔率達到40%以上，大城市達到30%以上，中小城市達到20%以上。促進不同運輸方式和城市內外交通之間的順暢銜接、便捷換乘，實現中心城區公交站點500米內全覆蓋。

健全公共服務設施。形成以社區級設施為基礎，市、區級設施銜接配套的公共服務設施網絡體系，打造方便快捷生活圈。推動社區內公共設施向居民開放。強化綠地服務居民日?；顒拥墓δ?，使市民在居家附近能夠見到綠地、親近綠地。

切實保障城市安全。提高城市排澇系統、綜合防災和安全設施的建設配置標準，加快實施改造。健全城市應急指揮體系，形成全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系。

（七）營造城市宜居環境

充分利用自然山體、河湖濕地、耕地、林地、草地等生態空間，建設海綿城市。鼓勵單位、社區和居民家庭安裝雨水收集裝置。減少城市硬覆蓋地面，推廣透水建材鋪裝，大力建設雨水花園、儲水池塘、濕地公園、下沉式綠地等雨水滯留設施，讓雨水自然積存、自然滲透、自然凈化。

制定并實施生態修復工作方案，有計劃有步驟地修復被破壞的山體、河流、濕地、植被，恢復城市自然生態。構建綠道系統，將生態要素引入市區。廣植當地樹種，讓喬灌草合理搭配、自然生長。改變城市建設中過分追求高強度開發、高密度建設、大面積硬化的狀況，讓城市更自然、更生態、更有特色。

整治城市黑臭水體，強化城中村、老舊城區和城鄉結合部污水截流、收集。到2020年，地級以上城市建成區力爭實現污水全收集、全處理，缺水城市再生水利用率達到20%以上。以中水潔廁為突破口，不斷提高再生水利用率。新建住房和單體建筑面積超過一定規模的新建公共建筑應當安裝中水設施，老舊住房也應當逐步實施中水利用改造。推進大氣污染防治工作，加大執法力度，倡導文明、節約、綠色的消費方式和生活習慣，著力減少污染物排放。

加強垃圾綜合治理。到2020年，力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上。推進垃圾收運處理企業化、市場化，促進垃圾清運體系與再生資源回收體系對接。從源頭上減少垃圾產生。推廣廚余垃圾家庭粉碎處理。完善激勵機制和政策，力爭用5年左右時間，基本建立餐廚廢棄物和建筑垃圾回收和再生利用體系。

（八）創新城市治理方式

推進依法治理城市。加強重點領域法律法規的立改廢釋，形成覆蓋城市規劃建設管理全過程的法律法規制度。研究推動城鄉規劃法與刑法銜接，嚴厲懲處違法行為，強化法律責任追究，提高違法違規成本。

改革城市管理體制。明確中央和省級政府城市管理主管部門，確定管理范圍、權力清單和責任主體，理順各部門職責分工。推進市縣兩級政府規劃建設管理機構改革，推行跨部門綜合執法。

健全城市基層治理機制，增強社區服務功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。加強信息公開，推進城市治理陽光運行。開展世界城市日、世界住房日等主題宣傳活動。

推進城市智慧管理。加強城市管理和服務體系智能化建設，整合各類數字化管理平臺，不斷提高城市運行效率。積極發展民生服務智慧應用。到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市，提升城市治理和服務水平。

促進市民形成良好的道德素養和社會風尚，提高企業、社會組織和市民參與城市治理的意識和能力。建立完善市民行為規范，增強市民法治意識。

四、全面落實中央提出的重大決策部署

藍圖已繪就，揚帆正當時。全面貫徹落實中央城市會議精神和《若干意見》，是當前全黨的一項重大政治任務。我們必須振奮精神，凝聚力量，勇于擔當，扎實工作，不折不扣地落實中央提出的各項重大決策部署。

（一）著力推進依法依規治理城市

沒有健全的法律法規體系，沒有良好的法治環境，實現城市治理體系和治理能力的現代化,實現城市有序建設、適度開發、高效運行，就無從談起。為此，中央城市工作會議特別強調，必須依法規劃、建設、治理城市。

一是要加快科學立法。盡快制定城市管理、住宅、城市設計、地下管線等方面的法律法規，抓緊修訂城鄉規劃法、建筑法、住房公積金管理條例等，形成覆蓋全領域全過程、適應事業發展需求的法律法規體系。健全工程建設標準，強化應急防災、公共服務、節能減排等方面標準的底線要求。

二是要推進嚴格執法。法律的權威在于實施?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法必行”。要強化法律責任追究，提高違法違規成本，加大法律震懾力。嚴格執行城市行政決策的法定程序，規范執法自由裁量權，堅決遏制領導干部隨意干預城市規劃設計和工程建設的現象。

三是要倡導文明守法。督促城市管理者自覺運用法治思維和法治方式治理城市，推進依法決策，對關系全體市民切身利益的重大事項，要履行法定程序，堅決杜絕隨意決策，杜絕急功近利、勞民傷財的政績工程。建立市民行為規范，增強市民法治意識，在全社會營造良好的法治環境。

（二）著力貫徹城市發展新理念

中央城市工作會議和《若干意見》提出了一系列創新理念。比如在城市規劃方面，提出全面加強城市設計工作，從整體平面和立體空間上統籌城市建筑布局，協調城市景觀風貌；提出強化建筑設計管理,明確了“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針；提出開展生態修復和城市修補工作，延續歷史文脈，讓城市再現綠水青山。在城市建設方面，提出發展新型建造方式，全面推廣裝配式混凝土、鋼結構建筑，在具備條件的地方推廣木結構建筑；提出建設城市地下綜合管廊和海綿城市，解決“馬路拉鏈”和暴雨內澇等城市頑疾；提出優化街區路網結構，樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念；提出以中水潔廁為突破口，提高再生水利用率。在城市管理方面，提出促進大數據、物聯網、云計算等現代信息技術與城市管理服務融合，提升城市治理和服務水平，等等。這些創新理念都是在遵循城市發展規律、總結城市建設經驗、適應城市工作新形勢基礎上提出來的。一定要加快把這些先進的理念轉化為具體的政策和行動，大幅提高城市規劃建設管理水平。住建部將配合中宣部，把城市發展新理念宣傳好；配合中組部，辦好干部培訓班，用城市發展新理念武裝各級領導干部的頭腦。

鏈 接

轉變城市發展方式，提高城市治理能力，加大“城市病”防治力度，不斷提升城市環境質量、居民生活質量和城市競爭力，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市。

——《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》

（三）著力推動體制機制改革

中央城市工作會議和《若干意見》部署了一系列的改革任務，主要有：一是改革完善城市規劃管理體制，加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，在有條件的城市探索城市規劃管理和國土資源管理部門合一。二是完善工程質量安全管理制度，實行施工企業銀行保函和工程質量責任保險制度。三是深化城鎮住房制度改革，以滿足新市民住房需求為主要出發點，建立購租并舉的住房制度。四是改革城市管理體制，加強城管執法機構和隊伍建設，提高管理、執法和服務水平。五是創新城市建設投融資機制，推行政府和社會資本合作（PPP）模式，破解城市建設資金困境。對于這些改革任務，一定要旗幟鮮明、堅定不移地加以推動，為城市發展創造良好制度環境，提供體制機制保障。

（四）著力改進工作作風

首先要敢于擔當。中央城市工作會議的要求高，完成任務的難度大，對我們是一個巨大挑戰。但是既然立下了軍令狀，就決不能有絲毫畏懼和退縮。我們一定要以更加旺盛的斗志和更加充沛的精力沖在第一線，夙夜在公地抓工作質量、抓工作進度，攻克一個又一個難題。

二是要加強學習。做好城市工作，需要一大批高素質的干部隊伍。我們不光要“想作為”、“敢作為”，還要“會作為”。這就要求各級城市領導干部必須刻苦學習鉆研，盡快彌補自身短板，不斷拓寬知識面，完善知識結構，練就一身過硬的真抓實干的基本功，成為自己領域的行家里手。否則，就難以適應新形勢，更難以把中央城市工作會議精神落到實處。

三是要有更高的效率。落實中央城市工作會議精神，特別是落實那些剛性指標要求，時間緊，任務重，稍有松懈和拖沓，就會貽誤戰機，任務目標就會有落空的危險。所以，必須要有時不我待、只爭朝夕的緊迫感，大力提高工作效率，大力提高執行效能，真正做到雷厲風行、案無積卷、事不過夜。這是落實中央城市工作會議精神的重要基礎和必然選擇。

（五）著力加強組織領導

建立城市工作協調機制，定期召開中央城市工作會議，研究解決城市發展中的重大問題。定期組織新任市委書記、市長培訓，著力提高城市主要領導規劃建設管理的能力和水平。建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局。省級黨委和政府要圍繞中央提出的總目標，確定本地區城市發展的目標和任務，集中力量突破重點難點問題。城市黨委和政府要制定具體目標和工作方案，明確實施步驟和保障措施，加強對城市規劃建設管理工作的領導。落實工作責任。各地要做好任務分解，列出時間表，明確責任人，形成倒逼機制。建立督查考核機制，定期通報考核結果，并納入黨政領導班子和領導干部綜合考核評價體系。

中央城市工作會議的召開，為我國城市發展掀開了歷史性的一頁。讓我們緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，以敢于擔當的勇氣、堅韌不拔的毅力、雷厲風行的作風，努力開創城市工作的嶄新局面，為全面建成小康社會添磚加瓦，讓黨中央、國務院放心，讓人民群眾滿意！