統籌城鄉與區域經濟發展研究

陳靜思

【摘要】改革開放以來，我國經濟水平快速發展，但由于歷史原因長期存在的城鄉二元結構導致城鄉發展嚴重失衡，而統籌城鄉，推進城鄉一體化則是縮小城鄉差距，解決“三農”問題，維護社會和諧穩定，實現經濟可持續發展的有效途徑。而成都市作為西部經濟中心和統籌城鄉綜合配套改革試驗區，其發展模式具有重要的研究意義。本文在綜述城鄉一體化相關文獻和理論基礎后，以成都市推進城鄉一體化進程為例進行分析，歸納總結其主要措施，用相關數據對實施效果進行分析。

【關鍵詞】統籌城鄉 城鄉一體化 成都市

一、引言

改革開放以來，我國經濟迅速發展，不僅體現了經濟水平的絕對增長，更體現了產業結構的變化，二三產業逐漸發展壯大，逐步實現產業結構升級，但是在經濟總量迅猛發展的同時，也凸顯出了地區間、城鄉間發展不平衡的問題，基于我國長期存在的城鄉二元結構和“三農”問題，城鄉發展一直是我國經濟社會發展的焦點問題，如何協調城鄉共同發展便成為了重中之重。成都市作為中西部經濟金融中心，在2003年全面推行統籌城鄉工作，發展獨特的成都模式，2007年被批準設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，取得了一系列顯著成效，本文選取成都市進行案例分析，結合具體數據分析城鄉一體化對成都市城鎮化水平、產業結構、區域經濟發展的影響。

二、案例分析

（一）成都市統籌城鄉的主要措施

成都市作為我國西部經濟中心，區域經濟發展對整個西部地區來說都具有重要意義，成都市也采取了一系列政策措施推進城鄉一體化進程。成都市的城鄉一體化大致可以分為兩個階段，第一階段為2003年—2007年，第二階段在2007年之后。

從2003年起全面推開了統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化的工作，主要的重點在于政府主導，以外力推動為主的城鄉規劃、政策制度、公共服務一體化，這一階段的主要措施歸納起來就是以“六項政策”為原則，推進“三個集中”，建設“三個重點工程”：

（1）提出“六項政策”：以縣城和有條件的區域中心鎮為重點、以科學規劃為龍頭和基礎、以產業發展為支撐、以建立市場化配置資源的機制為關鍵、以制定和完善相關政策為保證、以農民身份轉變為出發點與落腳點。

（2）推進“三個集中”的發展模式：即“工業向園區集中”、“耕地向規模經營集中”、“農民向城鎮集中”，以實現產業集聚發展效應，土地經營規模效應，并促進農村居民生活方式的轉變。

（3）建設“三大重點工程”的內容和目標：“農業產業化工程”，實現傳統農業的市場化和產業化；“農村扶貧開發工程”，構建多元參與的農村扶貧開發機制；“農村發展環境建設工程”，推進城鄉基礎建設和社會事業均等發展。

第二階段在2007年之后，這一階段的改革著力于農村市場經濟微觀基礎的構建，選擇以農村土地產權改革為核心的農村產權制度改革，主要通過確權頒證來更好的實現土地流轉，作為綜合配套實驗改革的突破點。2008年開始土地確權，在有效的體系建立后，從2010年起推進土地流轉，增加農民的收益，同時土地規?；?、現代化的經營能有效提高農業生產力，提高資源配置效率，有力推動城鎮化進程。

總的來說，成都模式是典型的大城市帶大郊區的發展模式。其主要做法是對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。以發展較好的區域作為起步點，確立優勢產業，形成以市場為導向的產業集群。另外再配以農民的公共服務和社會保障，提高農民的生活水平。

（二）成都市統籌城鄉效果分析

成都市根據上述原則，實施一系列有力政策措施后，使得城鄉一體化進程取得了較大的進展和顯著成效，本文接下來將對城鄉一體化目前的進展及效果進行分析。

（1）城鎮化率顯著提升，開創城鄉共同發展的良好局面。首先，我們通過圖1反應的城鎮化率的結構變化來看看成都的城市化歷程，2002年的城鎮化率僅有35.5%，處在一個較低的水平，而在2003年全面推進城鄉統籌后，城鎮化率有了一個顯著提升，2007年時已經迅速增長到53.56%，約是2002年的1.5倍，2007年之后進一步的土地流轉政策使2012年新型城鎮化率已經突破60%，達到60.2%。

從2002年到2012年，全市地區生產總值由1007.4億元增加到5731.7億元；地方財政收入由59.4億元增加到410.6億元；城鄉收入差距擴大的趨勢得到遏制，先后榮獲“國家環境保護模范城市”、“國家節水型城市”、“國家園林城市”、“全國文明城市”等稱號，實現了又好又快的持續發展，根據城市化五階段論，此時標志著成都將進入成熟的城市社會，實現城鄉一體化的目標。

（2）優化城鄉產業結構布局，資源合理配置，促進城鄉經濟協調發展。城市化作為經濟增長和發展的重要力量，不僅體現為城鄉人口結構的變化，城鎮化率的提高，它會通過促進企業和人口的集聚，形成新的市場，從而拉動工業化發展。第一，企業和人口的集聚，形成對第三產業發展的規?；枨?，成為一種拉力，帶動第三產業的迅速發展，所以城鎮化過程與第一產業向二、三級產業轉化的過程可以說是同步的。第二，從事非農產業的人口數增加，居民收入增加，從而擴大消費。這種生產生活方式的轉變釋放了大量需求，有力推動了擴大內需方針的落實。

圖3

圖2反應了2002——2012年第三產業占GDP比重變化，隨著城市化水平的不斷深入，總體來看一直保持在較高水平上，遠高于2003年之前的水平。1978年，我國整體經濟水平落后，農業是經濟發展的主要產業，此時成都市的農業人口占比接近80%，而隨著社會經濟發展，非農人口逐漸增加，但增速比較緩慢，而自2000年左右起，非農人口占比急速上升，在2011年左右，超越農業人口，其占比最終穩定在約60%的水平（見圖3）。

（3）推進城鄉市場體制一體化，初步建立了城鄉統一的市場體制。為解放和發展農村生產力，始終把改革創新作為農村發展的根本動力，穩妥推進以農村產權制度改革為核心的農村市場化改革，促進土地、勞動力、資本、技術等在城鄉自由流動、優化配置。確保了耕地總量不減少、糧食生產能力不下降，形成了用市場機制鼓勵引導農民保護耕地的內在動力。推動農村投融資體制改革，組建市縣兩級現代農業發展、小城鎮建設和農業物流投資公司，成立村鎮銀行和小額貸款公司，形成了“政府引導、市場運作、渠道多元、機制健全”的投融資力量；制定農村產權抵押融資辦法，引入農業擔保和保險機制，增強了農業、農戶抗風險能力和銀行參與意愿，逐步破解了融資難題。農村市場化改革，促進了城鄉統一的市場體制的形成，賦予了農民相對完整的市場主體地位，加快了土地規?；洜I和農業現代化進程。

（4）堅持以人為本，構建城鄉公共服務體系。成都市在近年的經濟發展中，始終堅持以人為本，以城鄉公共服務公平化為目標，努力探索實現城鄉居民享受平等的公民權利，公共服務。在統籌城鄉進程中，成都市政府大幅度增加公共服務的投入，加強基礎設施建設，改善生活環境，提高居民生活質量。一是不斷完善城鄉衛生服務體系，擴大衛生醫療覆蓋面積，讓居民享受公共衛生服務，解決“看病難”“看病貴”的問題；二是加強教育投資力度，尤其是提高農村教育水平，提升教師素質和管理水平，縮小城鄉差距；三是完善城鄉養老保險制度；四是推進基礎設施建設，完善交通設施體系方便居民出行，加強綠化建設，改善環境，提高生活質量。

（5）發展高新技術產業，大力推進科技創新。成都市圍繞“三次產業互動、城鄉經濟相融”，聯動推進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化。對各區（市）縣產業發展進行規劃定位和重新布局，實行“一區一主業”，努力構建以現代服務業和總部經濟為核心、以高新技術產業為先導、以現代制造業和現代農業為基礎的現代產業體系。在全市范圍優化資源配置，統籌安排項目、資金、資源，推動產業集中集約集群發展，促進產業由主要依靠二產帶動向三次產業協同發展轉變，由主要依靠增加物質消耗向科技進步和管理創新轉變。

三、當前存在的問題分析及建議

雖然成都市在統籌城鄉進程中取得了顯著成效，本文認為存在的問題主要有以下幾個方面：

（1）質的提高落后于量的增長。在城市化進程中，城鎮化率顯著提高，大量農村人口向城市集中，但市民化水平依然較為落后，由于長期存在的二元機構體制的影響難以在短期內消除，所以從觀念上、社會保障制度、生活方式上來看，大量農村居民并未完全融入城市的生產生活中，依然存在城市內的二元結構。

（2）土地流轉制度不完善，管理比較混亂，產權界定不明晰，缺乏有效的評估辦法和監督機制，不能充分維護農民權益。同時，缺乏通暢的信息交流平臺，融資困難，土地流轉范圍窄，規模小。

（3）城鎮空間分布和規模結構不合理，超過資源環境承載能力，加之城市管理服務水平不高，出現人口過多，環境破壞，空氣污染，交通堵塞等“城市病”現象，嚴重影響居民生活質量。

（4）自然歷史文化保護不力，大力推進現代化，工業化發展，城市建設缺乏地方特色。針對以上問題，本文認為統籌城鄉，推進城鄉一體化進程接下來的重點首先將放在提高城市化質量，通過完善農村居民的醫療、養老保障體制，使其子女取得同等的受教育機會，提升市民化水平，使進程農民在城市中有尊嚴、有歸屬感的生活，才能實現經濟社會穩定的可持續發展；其次，認真落實確權頒證工作，使產權得以清晰界定，建立完備而明確的土地流轉辦法和有效的監督機制，使農民切身利益得以維護。最后，優化空間分布結構，提高城市管理水平，避免城市過度擴張，在經濟發展的同時注意維護自然歷史特色，保留城市文化。

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