非正常涉訴信訪解決途徑探索

卓鳳霞　張珊菊

摘 要 近年來，越級訪、重復訪、纏訪、鬧訪、暴力訪、無理訪等非正常涉訴信訪現象層出不窮，這些現象超出了涉訴信訪制度設計的初衷，導致涉訴信訪不僅沒有實現其應有的功能，反而給司法機關的司法權威及公信力帶來巨大沖擊。因此本文認為有必要對涉訴信訪運行過程中出現的非正常涉訴信訪現狀及其產生的原因進行認真分析，從而對癥下藥，著實有效地化解這些非正常涉訴信訪問題，讓涉訴信訪回歸到原初、普通狀態，實現信訪人合法、理性上訪，信訪部門依法處理的良性運作狀態。

關鍵詞 非正常涉訴信訪 信訪部門 解決機制

作者簡介：卓鳳霞、張珊菊，湖南省湘西自治州中級人民法院立案信訪局，公務員，研究方向：法學。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.241

一、非正常涉訴信訪的現狀

（一）越級訪數量不斷上升

根據我國《信訪條例》第四條的規定，對跨越本級和上一級機關提出的來訪事項，上級機關是不予受理的。但是由于受傳統“包青天”、“告御狀”思想影響，當民眾對基層司法狀況感到不滿意時，就會選擇向上級黨委、政府部門甚至赴省進京上訪，在信訪人員中一直流行著 “不訪鄉、不訪縣、要訪就訪國務院”、“官越大越能解決問題”。

（二）重復訪問題嚴重

根據《信訪條例》第十六條規定，我國對重復訪問題是不允許的。但是部分涉訴信訪當事人往往會選擇不斷重復上訪。2011年，最高人民法院重復訪的比例占所有信訪的52%，其中上半年的重復訪比例甚至高達69%。某市兩級法院2015年32名進京信訪人員名單中只有1人屬于新訪，其他31名新訪人員屬于重復訪 ，而其中 6 件甚至是已經經過了甄別、終結的案件。從這些數據中，我們可以看出我國公民對涉訴信訪的依賴已經遠遠大于司法救濟。這一類信訪人員較固執，信訪時間長，信訪化解工作難度大。

（三）集體訪、暴力訪、纏訪、鬧訪現象嚴重

根據我國《信訪條例》第十八條及第二十條的規定，集體訪、纏訪、鬧訪及暴力訪行為在我國是不允許的。但是在實踐中，為了引起涉訴信訪接待部門的重視，增加涉訴信訪處理部門的壓力，從而達到自己涉訴信訪訴求，信訪人開始轉變涉訴信訪的方式，有些有“經驗”的上訪老戶，不斷組織和慫恿他人進行上訪，為其他信訪人員出謀劃策信訪，成為信訪軍團中的精英人物，信訪開始由單個行動向集體行動發展。并堅持認為只有不斷的纏住法官及領導，并將自己的事情鬧大，問題才可以得到解決，甚至采取暴力的手段示威向信訪部門施壓。在涉訴信訪者中往往流傳著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”。

（四）無理訪問題突出

無理訪的存在在法律上是沒有任何法律依據的，我國《信訪條例》第二十條中也明確規定，嚴禁信訪人以信訪為名借機斂財。但是在我國“穩定壓倒一切”的大環境下，無理訪得以生存的空間。對于無理上訪的當事人，往往會選擇越級訪、鬧訪的方式進行。因為他們心里清楚，通過正常的信訪渠道是無法達到他們的目的的。近年來，“公費旅游”、“按月領工資”、“上訪致富”等涉訴信訪怪狀不斷涌現。在涉訴信訪戶中流傳著這樣一首歌謠“信訪政策就是好，出門旅游有報銷，吃好住好保衛好，小車送到家門口” 。

二、 非正常涉訴信訪產生的原因分析

（一）信訪人方面原因

1.法律信仰的缺失：

盧梭說過，“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里”，但是由于受到傳統“包青天意識”的影響，在我國民眾的心目中，對法律不信任，認為法律都是有錢人的玩物，能夠懲惡揚善的只有黨政機關領導，而且越高級的黨政機關領導越能夠維持正義 。

2.法律知識的不健全：

在我國現階段，隨著公民的法律意識不斷增強，越來越多的當事人選擇來法院訴訟解決問題，但是因為當事人自身法律觀念的不健全，導致對法律現象和法律問題缺乏常識性的認識，對于司法程序的規則缺乏應有的了解，如為什么欠錢超過兩年沒要，來法院打官司法院就駁回我訴訟請求；判緩刑和無罪有什么區別等等，這些不理解導致當事人在法院提起訴訟后往往會覺得司法不公，并將對矛盾轉化為對法院的矛盾及怨恨，從而走上涉訴信訪的道路。

3.投機的心理：

涉訴信訪作為權利救濟的一種方式，賦予了一種可以對抗司法機關的權利。但是這種權利，往往會被一些信訪人利用。再加上涉訴信訪處理部門對待非正常涉訴信訪行為過度縱容，導致信訪人產生一種投機的心理，希望通過信訪這種方式獲取某些利益。部分信訪人的確在開始信訪的時候是有理的，但是在信訪的過程中為了達到利益最大化，會抱著試一試的態度，來向信訪處理部門提出過高的不合理要求；部分當事人甚至在得到服判且已經執行到位后，看到其他信訪人通過信訪獲得一定好處，也希望通過信訪獲取不正當利益。

（二）涉訴信訪工作機制方面原因

近年來，我國對涉訴信訪開始進行大規模的改革，從保證涉訴信訪的入口暢通、防止涉訴信訪程序空轉及確保涉訴信訪出口暢通三個方面出臺一系列規定，以求保證涉訴信訪工作的正常運行，也取得了一定的效果。但是我國涉訴信訪工作機制中仍然存在一定的問題，如涉訴信訪考核片面追求“零信訪”，過度關注進京訪及鬧訪數量，涉訴信訪終結機制及對違法上訪行為的懲處不到位。

1.涉訴信訪考核機制的錯誤導向：

建立涉訴信訪績效考核指標的初衷是對的，通過對基層信訪部門涉訴信訪考核，有利于培養基層單位的涉訴信訪工作積極性。但是我國目前涉訴信訪工作績效考核弱化“糾錯”、“問責”， 沒有認真區別涉訴信訪案件和一般行政信訪案件的區別，而片面追求“零信訪”、“簽字息訴”、“一票否決制”等考核指標。賀衛方教授曾經評價目前我國涉訴信訪的工作，指出接訪工作是控制上訪數量而不是解決信訪問題。

2.涉訴信訪終結機制的不完善：

任何一項救濟措施都是為了解決矛盾，而矛盾的化解本身上就要求有一個最終處理結果，即必須有它的終局性。目前，我國涉訴信訪事項終而不結，反復啟動法律處理程序，是困擾法院處理涉訴信訪的一大難題，也是我國涉訴信訪改革的難點問題。

3.違法上訪懲處不到位：

有一部分涉訴信訪人員提出的要求明顯不合理、不合法，經過法院認真處理后，仍然繼續上訪，并且采取過激行為，嚴重影響到社會穩定的，或者不按照涉訴信訪有關規定進行上訪，對正常的工作秩序或社會秩序造成重大影響的應該進行相應的懲處。但是目前我國對這些纏訪、鬧訪、暴力訪等非正常訪上訪行為缺乏有效的法律規制，懲處力度不到位。

三、 非正常涉訴信訪的化解對策

（一）加強信訪人心理疏導與法律素養培養

1.加強信訪人心理疏導工作：

涉訴信訪問題的化解取決于兩方面的因素，一是對法律法規的掌握和應用水平，二是對信訪人心理狀態的把握。采用非正常涉訴信訪方式進行上訪的信訪者，相當一部分人精神狀態已經存在了不同程度的問題，對于這一類信訪人員，我們必須注重心理疏導的重要性。

2.加強信訪人法律素養培養：

基于目前涉訴信訪的群體主要是基層民眾，尤其是法律知識獲取途徑不暢通的民眾，基層法院應當與基層村民自助組織緊密聯系，與他們團結協作，共同為普法宣傳教育工作出力。尤其是對邊遠山區的農村，當地行政機關也應有所行動，與司法機關相互配合，“送法下鄉”，讓廣大民眾的法律知識有所豐富。

（二）完善涉訴信訪工作機制

1.完善涉訴信訪考核機制：

要改變目前這種簡單以信訪數量，尤其是進京訪數量多少為標準的考評方式，堅持數量與質量相結合，注重信訪人所反映的訴訟案件問題化解的考核，注重對初訪化解率的考核。

首先，弱化對信訪數量的考核指標，對于進京訪數量考核上，必須以因基層法院不作為而引起的進京訪為原則，在司法實踐中，有很多信訪人，在法院判決生效后，沒有向基層法院反映任何情況，直接選擇到北京上訪，對于這一類案件，基層部門是沒有辦法掌控的，對此，筆者建議上級部門可以對第一次上訪要求基層部門進行處理，但是不宜直接作為列入考核數量中，且對于案件質量本身沒有問題的案件，尤其是上文筆者提到的已經由法院依據信訪終結辦法，按照法律程序進行終結的涉訴信訪案件，不予以登記；另一方面，強化對信訪案件質量的考核指標，大部分信訪選擇信訪，還是因為案件質量的問題，也只有真正將案件質量作為考核的重要指標，才能從根本上解決涉訴信訪。筆者建議對于比較復雜的信訪案件或者有重大影響的信訪案件，上級法院要進行必要的審查，如果發現案件質量確實存在的問題的，要加大考核力度。

其次，我們必須重視基層信訪部門的初訪化解率，并將該項工作作為重要的考核指標，從而增強目前我國基層信訪部門初訪化解工作力度，確保信訪人依法進行涉訴信訪的渠道是暢通的。

2.健全涉訴信訪終結機制：

建立健全涉訴信訪終結機制是我國學術界很多學者在涉訴信訪研究中提出的重要對策，也是我國涉訴信訪改革的重要內容，通過健全涉訴信訪終結機制，使當事人認識到其在花費極大的精力去重復訪、無理訪已經失去了實質意義，才能是信訪人從自身利益出發，主動放棄。從而有效的控制涉訴信訪的次數，遏制重復訪、纏訪、無理訪等不正常涉訴信訪的發生。

3.確保涉訴信訪終結的效力終局性：

對已經按照相關程序予以終結的涉訴信訪案件，及時給當事人送達涉訴信訪終結決定書，并要及時向黨政機關進行備案，黨政機關對已經終結的涉訴信訪案件不予以登記或轉交。上級人民法院在對涉訴信訪案件進行終結后，當事人就同一案件再次進行上訪的，不予受理和登記。對于保證信訪終結效力的問題，筆者建議利用目前互聯網發達的科技，建立網上涉訴信訪終結信息管理體系，實現網上信息共享。當涉訴信訪確認終結后，要求各級法院必須網上登記存檔，并與其他黨政機關實行信息共享。另外，對于影響較大，且當事人不接受疏導教育的無理訪當事人，可將其涉訴信訪反映的案件審理情況及信訪人提出的不合法、合理要求及其他情況，通過公告或者借助當地媒體力量向社會予以公布。

4.健全涉訴信訪終結的其他配套機制，注重矛盾化解：

對于一些涉訴信訪案件，法院經過審查予以終結，但是由于信訪人員的不理解和偏執心理，可能導致更大的矛盾發生。因此，對涉訴信訪進行終結的同時，必須配套充分合理的釋疑制度，使得信訪當事人對自己的案情有進一步了解，可以消除當事人對法院的誤解，也可以化解當事人與法院之間的對抗情緒，盡最大努力化解當事人的不滿。

5.健全違法上訪懲處機制：

加強對違法上訪的法律規制，是我國涉訴信訪改革的重要部分，也是改變我國目前涉訴信訪嚴峻形勢的基本要求。最高人民法院院長周強在2014年的全國法院涉訴信訪工作會議上也提出要堅決制止違法表達訴求。法律對合法理性的上訪者是“保護傘”，同時對違法上訪行為也相對應的應該是“緊箍咒”。

雖然我國目前對違法上訪行為的懲處還沒有統一的具體規定，但是各級法院都認識到非正常涉訴信訪的危害，開始加強對這些行為的處理。針對為維護自己合法權利，但是采取不正當方式進行上訪的信訪人，要堅持以教育、疏導為主，懲罰為輔。針對以涉訴信訪為工具，謀取不正當利益的信訪人，信訪部門要堅決予以打擊，且必須加大懲處力度。

參考文獻：

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