河北省地方政府債務風險管理的現狀與對策分析

趙玉梅

【摘 要】近年來，全國各級政府對地方債務都陸續出臺相關強化政府債務管理的政策和執行文件。政府債務資金的合理使用對公共設施建設和基礎民生性項目的發展起到了保駕護航的作用，有利于推動國民民生改善和社會事業持續發展。但在隨著地方政府債務的不斷擴大，由于地方政府財政體制不完善、地方政府融資機制阻滯、債務風險監督管理弱化、政府缺乏有效的績效考核等因素的存在，導致地方政府所面臨的債務風險也越來越大，且呈現多樣化態勢。鑒于此，本文結合河北省地方債務風險管理發展的現狀，分析其存在的問題，進而提出從健全債務風險總量控制管理、完善債務全過程監督管理和預警管理機制的建設、實施有效的績效管理等方面以提升地方政府債務風險管理水平和質量的對策建議。

【關鍵詞】地方政府;債務風險;債務風險管理

一、河北省地方政府債務風險管理的現狀分析

地方債務規模方面。從“存量”和“流量”兩個角度看，河北省2015年年末地方政府債務限額為5888億元，預計政府債務率為81.62%，債務風險總體可控。在《河北省財政廳關于2015年末河北省政府債務限額的報告》中指出，一般債務4493.6億元，專項債務1394.4億元。這5888億元政府債務限額的構成包括截至2014年底存量政府債務余額和2015年新增債余額。河北省2014年末政府債務（即審計口徑中政府負有償還責任的債務）余額5653億元，比2013年6月末審計數量增加1690.71億元，增長42.7%;政府或有債務4269.16億元，比2013年6月末審計數增加716.69億元，增長20.2%，其中，政府負有擔保責任的債務1112.57億元，政府可能承擔一定救助責任的債務3156.59億元。2016年新增地方政府債務限額538億元，其中一般債務235億元，省級擬使用62億元，轉貸市、縣（市）170.7億元，其余2.3億元為外債轉貸;新增專項債務限額303億元，擬全部轉貸市、縣（市），通過發行地方政府債券方式舉借。

地方政府債務風險方面。河北省地方債務風險的種類主要有總量風險、結構風險、政策性風險、信用風險等?？偭匡L險的形成是河北省地方政府債務總量過于龐大，超出自身的清償能力而造成的資金回收率低，還款能力明顯不足等可能造成的損失。河北省近三年的平均總債務率仍在80%以上，總量風險不容忽視。結構風險主要表現為河北省地方政府在舉債過程中的債權人的單位范圍過于煩雜，業務關系和角色定位不明確等導致所形成的債務關系具有一定的復雜性，如在債務關系中政府不僅是債務人，還是債務的擔保人、主要連帶責任人等角色也同樣存在。政策性風險表現較為突出，在河北省融資平臺建設主體中，事業和機關單位貸款占其50%以上，而企業法人單位則不足一半，且大多是具有政府控股或者背景的單位，使得在融資結構嚴重不均衡，存在很大的風險。

地方債務政策方面。近年來，河北省先后陸續出臺了一系列地方政府債務風險的管理辦法，為保障省內各級地方政府債務資金的有效使用和降低風險起到至關重要的作用。如在2011年河北省政府出臺《河北省人民政府辦公廳關于印發河北省政府性債務審計工作方案的通知》，、2013年《河北省人民政府關于加強政府性債務管理的意見（試行）》，隨后在2014年又出臺了《河北省政府性債務風險管控工作方案》，該《方案》的實施，將有助于解決地方政府債務融資平臺中公司貸款誰來貸、如何還、怎么管的問題。2015年，財政部實施了存量政府債務置換政策，安排河北省1185億元置換債券，有效緩釋了存量政府債務風險。在2016年2月河北省成功定向發行2016年第一批省政府債券350億元，初步估算每年可節約地方政府融資成本13.4億元，有一般債券和專項債券兩種。一般債券230億元，其中3年期46億元、5年期69億元、7年期69億元、10年期46億元;專項債券120億元，其中3年期36億元、5年期36億元、7年期48億元。以上債券全部為置換債券，將用于置換市縣政府2016年及以后年度到期或逾期的存量債務。

地方債務風險管理方面。在政府方面的管理措施是先后制定和實施了關于河北省地方政府債務總體和存量調控措施外，河北省財政廳成立省債務辦，專門負責管理政府性債務問題;與此同時，河北省內銀行管理地方政府債務風險管控也采取一系列措施主要有：一是銀行需要加強與各級政府的溝通配合，積極參與和支持直接融資，穩妥推進地方債置換銀行貸款;二是需要不斷創新改進方式方法，拓展代銷債券、融資顧問、融智服務等銀政合作領域;三是密切跟蹤平臺清理規范進程，防范因破產、重組、并購而懸空銀行債權的風險;四是及時獲取總債務率超過100%的政府名單、債務風險等級評估結果等相關信息，科學制定風險防范預案、合理調控貸款投向等。另外河北專員辦采取四措，如依托信息平臺，夯實政府債務監管信息基礎;完善聯動機制，建立重點風險事項監管體系;強化實地督導，開展典型地區債務風險警示;發揮協調職能，深化地方債務監管政策研究等數項措施并舉，大大強化了河北省地方政府債務的監管水平。

二、河北省地方政府債務風險管理中存在的問題

河北省政府采取一系列措施加大對債務風險的管理，取得可喜的成績;但也存在一些不可忽視的問題，如債務風險預警機制不健全、債務績效評價管理水平不高、部分債務職責不明等問題。具體如下：

（一）地方政府債務風險預警意識嚴重不足

目前河北省地方政府債務資金的主要來源于省內金融機構。結構單一，也正因為如此，以政府為主題的借貸款項更容易獲得，信用上似乎更有保障。所以作為地方政府，當財政收支凈額不足以滿足當地發展需要時，馬上就想到借貸，只是為了應付眼前的難關和短期的政績需要，忽視借貸本身和今后償還的風險，所以在基層政府中政府舉債的風險意識淡薄、對風險預警的意識更是避而不談。如一些政府官員在位時的政績工程，不顧縣市自身的財力狀況，大舉向金融機構借貸，導致政府債務總量嚴重超出其償還能力，形成久決而未決的長期債務，極大地增加了其信用風險。這種由于債務風險意識和風險預警意識的嚴重不足而造成的不良影響，極大地損害了國家和百姓的切身利益，所以完善基層政府融資平臺建設和預警機制的管理具有重要的現實意義。

（二）地方政府債務績效管理體制缺失

在《河北省政府性債務風險管控工作方案》中，雖然對省財政廳、省發改委、省交通廳、省教育廳等各部門進行債務風險管控進行職責分工（見表1），但是對其職責分工的連續性、系統性和成效性并沒有做出更多的詳細說明，這不僅給實際工作帶來一定的空洞，而且還會在一定程度上形成各個部門之間的協調溝通障礙。為此建立健全地方政府債務績效管理體制是政府債務風險管理工作的當務之急，有規劃、有做法、有執行、有成效才是政府債務風險管理的核心。目前河北省政府債務資金的主要用途是投向基建、教育、衛生、文化、環保等公共事業中來，而這些項目又是一項長期持久性的工作，為此對政府債務資金的規劃更是關鍵，在有限的政府借貸行為中，如何引導更多的民間資本投入到持久健康的公共事業中來等等，都需要政府對債務風險進行全面的績效管理。

資料來源：河北省人民政府辦公廳.河北省政府性債務風險管控工作方案.2014.

（三）地方政府債務風險缺乏長效監督機制管理

在政府債務行為中，政府作為債務人、擔保人等角色進入市場，但是市場中的很多行為不可避免地受到政府不同程度的影響和牽制。政府在市場中的優勢顯而易見，這種“官本位”的思想在市場經濟中仍舊占據主流思想。在市場中的債務資金來源和債務資金的使用去向更多地是短期的政府工程，對其資金使用的成效、持久性的收益范圍、債務資金的現金流健康性等問題往往都擱淺或者放置在其次的位置上。債務資金的無效使用、過度利用、無意義的形象工程項目的擱淺等都已經使河北省的投資環境受到嚴重干擾。為此，地方政府債務風險長效監督機制的完善是非常重要的持久任務之一。不僅要繼續抓緊地方政府債務的監管體系建設，強化本級人大、上級政府、社會公眾、市場、財政部駐各地的專員辦對地方政府債務的監督和加大對違規舉債和債務風險監控的力度，還要使這種監督長久化、常態化。

（四）地方政府債務風險信息披露不充分

河北省地方政府債務信息紕漏的信息和平臺遠遠不足，目前來看，公開發布其相關信息的載體主要有河北省政府網、河北省財政廳網等官方網站，對于地方政府債務的形成、構成、資金使用、成效及評估等內容發布的信息存在不及時、不連續、更新速度太慢、內容過于簡單、信息溝通不順暢等問題，主要依賴于各個地方政府部門的財政收支報表來反映地方政府債務情況，關于地方政府債務的信息披露不充分，有的甚至還存在不披露的情況，這些都嚴重影響地方債務信息披露的質量和績效評價的可靠性。國家財政部在2016年1月下發《關于做好2016年地方政府債券發行工作的通知》中指出：地方財政部門應當按照政府信息公開和債券市場監管有關規定，切實做好披露工作，包括：披露本地區財政收支狀況時，地方政府應按照地方政府本級、全轄口徑同時公布近3年一般公共預算收支、政府性基金預算收支、國有資本經營預算收支;披露本地區地方政府債務狀況時，公布經清理甄別確定的截至2014年底、2015年底的地方政府債務余額情況等?？梢姾颖笔〉胤礁骷壵诮窈蟮膫鶆展芾砉ぷ髦袘撝贫ê图哟蟮胤秸畟鶆诊L險信息披露強制制度和監管，做到信息的順暢與公開。

三、提升地方政府債務風險管理的對策與建議

（一）優化債務規模與結構控制實現總量管理

對于債務規模要統籌債務總量需求和總量供給控制，可分成對現有債務存量的優化控制和新增債務的調控管理。在地方政府新舉債的資金總額、資金用途、償還期限、債務承擔能力、預期效益等方面要成立專門的機構專項負責債務的事前需求論證與研討工作、事中的執行與使用情況、事后的績效考評和追責管理。按照冀政（2014）115號文件全面落實和制定關于加強債務管理的具體實施方案，各級地方政府要積極指派專門機構與人員進行政府債務的全口徑管理，盡快實現地方政府、金融機構、公共項目、社會大眾四個層級的對接工作，從而實現對新舊債務結構的摸底與整合等，進而實現債務總量的調控和結構的優化。

（二）強化債務風險長效機制建設實現全過程管理

建立健全地方政府債務風險管理的長效機制主要是包括債務戰略、債務預算管理、債務結構與籌資渠道管理、債務擔保機制、債務管理專業人才培養、債務績效成效、債務信息平臺建設、債務償還、債務審計、債務協調管理保障等形成一套有規劃、有成效的長效機制并實施到位。重在債務資金的規劃與調控、規范執行與實時監督、成效的反饋與責任管理。

（三）完善多級債務風險監督實現實時預警管理

地方政府債務風險與企業相比更具有影響力與破壞力，不僅僅要實行債務風險等級控制，而且還應完善多級化預警管理。對于縣鄉、設區市、省級、區域整體進行縱向風險預警管理，還要對相應的同級金融機構、審計部門、財政部門、社會公眾、投融資企業等動態的財務預警監管與聯評，健全各級責任主體風險預警意識，實現對債務風險的實時監管，從而提高債務資金利用成效。預警機制的評估包括：靜態風險評估與動態風險預警指標。這是完成整個河北省債務風險預警體系的重要部分，既包括靜態風險評估，即依據某一地方政府某一時間點的指標數據，通過綜合評價科學的方法對河北省每個縣市區的地方政府債務風險水平給出準確的評估，又包括能及時反應相關各個指標變化并進行單個指標及多個指標波動風險預測的動態風險預警分析。

（四）建好和落實好債務風險信息披露機制的實施管理

當下河北省處于京津冀經濟一體化中的前沿陣地，對河北省財政信息公開化、透明化的的呼聲越來越高，建立河北省地方政府債務風險信息公開化、透明化機制也勢在必行。原有的財務信息基本上都是依靠財政報表的對外公開，對財政報表信息中所隱含的內在的債務風險的存在、應對及影響等公開披露程度遠遠不足，為此地方債務風險信息披露平臺的建立和完善是一項長期而艱巨的任務，形成縣市區、省市級基層政府和各級審計部門、各級金融部門為主體的多層級的債務風險信息平臺，具體來說主要包括：一是縣、市、區政府應增強自身債務風險信息披露意識和風險識別意識，督促和監督好地方債務風險融資平臺建設中各個融資公司的進入制度、運營主體的信息披露。二是縣市區的審計部門要適時對自身的債務風險信息平臺進行融資、貸款、實施情況進行審計，監督區縣市地方政府在融資和貸款的取、借、用、還等幾個方面的連續性和規范性，并對其進行專業的督導，進行基層政府債務風險的嚴格管控。三是省市人民銀行和銀行業管理部門等，適時通過信息平臺進行網上窗口指導、督查和非現場方式等進行債務風險的檢查、指導等，從而進一步加強對債務風險平臺的融貸款的監管力度，督促基層政府、各級金融機構合理使用和分配資金，加強信貸管理，從而降低地方政府的信貸風險，并及時進行債務風險預警和信息公報制度。

（五）實施以績效為導向的債務風險預算管理

將績效預算管理引入到財政預算管理中是財政管理改革中的核心，早在20世紀70年代在國外就已經在進行。當前河北省的地方政府債務風險管理中主要的矛盾是缺乏專門針對政府債務風險的績效預算管理機制，債務風險預算管理，就是通過績效預算，考察地方債務形成是否具有合理性、地方債務資金使用上是否最大限度地滿足和促進政府公共管理職能的履行、地方債務的實施效果以及由此所形成的風險承擔上等，通過一系列績效指標和標尺得以量化地方債務風險，由公眾和專業人士組成的評價監督小組可以通過政府債務預算資金投入、運營、成效以及預算過程等進行評估和督導;密切關注債務率、償債率、逾期債務率等指標變化，重點加強對列入風險預警和風險提示名單的設區市、縣（區）監督。

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