農村土地承包經營權抵押的現狀及法律規制探究

楊月明

【摘 要】眾所周知，我國自古以來就是一個農業大國，農民問題自然是我國發展中一個極其重要的問題，它不僅影響人民群眾最基本的生活問題，更重要的是國家改革戰略的推進一個舉足輕重的因素。任何發展都離不開充足的資金支持，農村發展也不例外。目前農民融資難問題已經成為農村產業發展的絆腳石。利用最貼近農民的土地實現融資成為解決這一困境的不二選擇，但現行的法律制度嚴重制約了土地承包經營權抵押活動的順利進行。如何盡快完善相應的法律制度，保障土地承包經營權抵押貸款順利實施，成了亟待解決的問題。

【關鍵詞】土地承包經營權;抵押貸款;法律規制

一、農村土地承包經營權抵押貸款的現實基礎

土地承包經營權抵押是指，土地承包經營權人在法律允許的范圍內，為擔保債權的履行，不轉移土地財產權利的占有，將承包土地的承包經營權抵押給債權人，當債務人不履行債務時或者當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權依法對該土地承包經營權進行處分，并就處分所得的價款優先受償。

我國法律對土地承包經營權是否可以抵押并非一刀切的絕對不允許，而是分而治之的態度，具體而言，就是允許對公開招標、拍賣或公開協商方式獲得的荒溝、荒山、荒丘、荒灘等“四荒”地的土地承包經營權進行抵押，禁止家庭土地承包經營權抵押。這一規定存在的歷史土壤是保障廣大農民的基本生活，然而城市化進程的加快使得大量農民開始進城打工或創業等，對耕地的依賴程度大大降低。因而也就基本不存在土地承包經營權如被抵押，出現償還不能，進而失去生活保障的風險。此外，農村新型養老制度和農村新型合作醫療制度的覆蓋也弱化了土地的社會保障功能。農民依靠積累的資本遠遠不能滿足當前農業的集約化發展對資金的需求，嚴重阻礙了農業現代化的腳步，農村產業結構的調整和農業集約化的發展趨勢推進促進了對農村資金需求旺盛且大額化趨勢現象的出現。

因此，土地承包經營權抵押的基礎和條件已然具備，但由于相關法規的制約、操作程序的不規范，在實際操作中還存在諸多困境。

二、土地承包經營權抵押的問題

（一）法律制度不健全

十八屆三中全會《決定》指出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，這是中央首次明確賦予農民土地承包經營權抵押、擔保權能。2014年《國務院辦公廳關于金融服務“三農”發展的若干意見》進一步提出“創新農村抵（質）押擔保方式，制定農村土地承包經營權抵押貸款試點管理辦法?！边@些靈活性政策給土地承包經營權抵押貸款提供了方向性指引，但是國家現行《擔保法》第37條，《農村土地承包法》第49條，《物權法》第184條對農村土地承包經營權抵押的限制，立法禁止土地承包經營權抵押，法律作為政策的上位法，具有優先權，一旦土地經營權抵押出現違約風險，如何合理、圓滿處理不僅關系到政策與法律之間的權衡問題，還涉及到社會穩定。

（二）配套服務不完善

農村土地承包經營權抵押融資的功能的順利實現，有賴于一系列完善的配套服務。一方面，通過政府設立專門的機構，對農村土地承包經營權進行確權頒證。從《農村土地承包經營法》第二十三條的規定不難看出，我國法律已經對土地承包經營權確權頒證早有規定，但在實踐當中，因為各種歷史遺留或其他客觀原因，這項工作并未落到實處。這一現狀直接導致了后來地承包經營權辦理抵押登記工作無法開展，土地融資功能自然也就由此受到制約，無法實現。農村土地承包經營權的本質是一種使用權利抵押，因此對土地權利的確認就顯得尤為重要，確權工作的順利開展是抵押融資的基本保障。另一方面，尚無具備資質的土地價值評估機構的對土地承包經營權作為抵押物進行有效評估。土地承包經營權難以評估的原因是多樣性的，其價值受土地位置、作物類型、自然災害等多方面因素的影響，與此同時，評估土地承包經營權價值的專業人員水平不高，導致評估結果的參考價值不具備較高的公信力。

（三）抵押貸款門檻高

銀行為土地承包經營權主體提供貸款時，必然從銀行自身的利益出發，保障收益的同時降低出現呆賬或壞賬的風險;另外考慮到我國目前尚未出臺專門的法律文件規制土地承包經營權抵押貸款，出現債權債務糾紛時難以得到法律的支持。因此，對土地承包經營權這種收益風險性較高的財產，銀行通常都會設置較高的抵押門檻，導致借款人準備好相應材料去銀行貸款時，達不到預期的抵押融資的目標。

三、相關對策建議

（一）修改完善相關法律制度

掃清土地承包經營權抵押貸款障礙，最為關鍵的一步就是要完善與之相關的法律法規。首先，考慮到法律修改程序的復雜性，為盡快解除抵押權能被法律所禁止的困境，建議在司法實踐中，由司法部門制定相應的司法解釋，制定土地承包經營權抵押貸款、糾紛解決的細則，承認土地承包經營權抵押貸款的合法性。其次，欲破解土地承包經營權法律上的尷尬局面，必須刪除《土地承包經營法》、《物權法》、《擔保法》中限制土地承包經營權的條款，沒有相應條款進行補充或加以明確;廢止《民法通則》中同允許土地流轉的國家政策相沖突的法規。只有對農村土地承包權益具體化、法制化，賦予農民更加充分、完整且有保障的土地承包經營權，才能確?，F有土地承包關系保持穩定并長久不變，為農地金融制度奠定法律保障。

（二）加快土地確權登記頒證

抵押登記作為一種要式登記行為，若要在國家有關行政部門辦理登記手續，理所當然需要對權利存在本身進行認證、核實和確認。土地承包經營權的順利行使，必須完善土地經營權證頒證制度、規范土地經營權價值評估行為。土地承包經營權確權制度一方面是抵押貸款的前置程序，保障了銀行等金融機構的合法權利，另一方面確權登記工作的順利開展可以在一定程度上防止虛假抵押或重復抵押，為借貸雙方提供優質服務。農業資產評估較其它資產受氣候、季節、蟲害等自然因素的影響較大，具有一定的特殊性。鑒于目前評估機構及相關專業人才的缺乏，有必要由農業部牽頭，在培育專業化的評估人才、建立合理的評估機構，摸索出科學化、合理化、公式化的評估體系，為土地承包經營權抵押貸款做好相應的服務工作。

（三）深化農村金融改革創新

通過農村土地承包經營權抵押貸款的方式來盤活土地資源，需要創新型農村金融產品的支持。通過國家政策的積極引導金融機構主動開發適合我國土地流轉水平和規模的金融產品，降低抵達貸款的門檻，平衡貸款需求方和供應方的利益，從技術上保障貸款工作順利開始開展。針對一般的小型家庭農場、集約化生產的農業大戶等不同農業經營主體不同貸款需求，實行不同貸款模式。鑒于土地受到自然力影響較大，而自然力又屬于不可抗力，是一種難以規避的風險，容易使抵押對象的價值造成較強烈的波動，可以考慮引入農村土地經營權抵押貸款風險補償機制，鼓勵保險機構參與土地承包經營權抵押貸款保險，研發針對土地承包權自身特色的險種，分散土地流轉風險。在有效規避各類風險的前提下，保障農民的基本利益，促進國家經濟高速平穩的發展。

土地承包經營權抵押融資功能對農業發展有著重要的作用，解決目前普遍存在的農村抵押貸款難，可抵押物較少等金融問題，就必須要創新金融產品，完善相應的法律制度及配套服務設施，加快農業現代化的發展。

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